13/01/2026
Sono trascorsi più di 30 anni dalla Legge n. 84/94 che ha riorganizzato nell’insieme la legislazione in materia portuale. In questi anni il contesto del trasporto marittimo è profondamente mutato sul piano quantitativo e qualitativo, assumendo una dimensione globale, fluida, fortemente condizionata dal quadro geopolitico e dalle strategie dei grandi gruppi armatoriali. In questo periodo il sistema portuale nazionale si è imposto come settore emergente dell’economia del Paese. Nonostante i mutamenti in corso, si pensi all’istituzione delle Autorità di Sistema Portuale e all’introduzione (DL169/216) del Documento di Programmazione Strategica di Sistema, la pianificazione portuale è rimasta indietro, non ha assunto né una vera dimensione strategica, né una struttura operativa flessibile e adattativa. Il processo di formazione e approvazione dei piani continua ad essere lungo e farraginoso.
Rosario Pavia interviene sul tema con l’articolo Ripensare la pianificazione portuale.
Nel lasciare il coordinamento della Community "Porti Città Territori", Rosario Pavia ringrazia quanti, in questi anni, hanno collaborato e partecipato alle attività della community, augurando a Massimo Clemente, nuovo coordinatore, buon lavoro.
Ripensare la pianificazione portuale
di Rosario Pavia
L’Italia è il mare è il titolo di un importante numero, di alcuni anni fa, di Limes, l’autorevole rivista di geopolitica diretta da Lucio Caracciolo.
Il nostro Paese, nonostante la sua centralità geografica nel Mediterraneo, l’estensione delle sue coste e la numerosità dei porti non di riconosce pienamente nell’economia del mare, nelle sue risorse, nella sua cultura. Lo vediamo, ad esempio, nella disattenzione dei nostri governi nei confronti della definizione delle ZEE (le Zone Economiche Esclusive entro i cui confini uno Stato può esercitare diritti di esplorazione, sfruttamento e conservazione delle risorse presenti nel mare e nel suo sottosuolo.
Il nostro Paese è un mosaico di porti: 16 Autorità Portuali di Sistema, 58 porti (forse troppi, molti di questi, di modesta dimensione, potrebbero, più efficacemente, essere reinseriti nelle competenze di Regioni e di Comuni). Il trasporto marittimo è un settore importante per la nostra economia, per la produzione industriale, per i consumi, per l’export, per l’importazione di materie prime, per il fabbisogno energetico. Eppure, il settore appare bloccato, da tempo la movimentazione delle merci si mantiene intorno ai 500 milioni di tonnellate e 10 milioni di contenitori all’anno. I dati rivelano un limite operativo difficile da incrementare, un sistema portuale funzionale alle esigenze del territorio nazionale, ma non in grado di svolgere in modo significativo attività di servizio nei confronti dei paesi del centro e nord Europa.
Anche nel Mediterraneo, uno degli spazi strategici del trasporto marittimo mondiale, i porti italiani registrano negli ultimi anni un arretramento. Le ragioni di questa stagnazione sono diverse, sono legate all’assenza di una pianificazione strategica nazionale, all’insufficienza della rete infrastrutturale di connessione con i territori al di là delle Alpi, alle difficili condizioni di accesso alle aree portuali, inglobate nei sistemi urbani (ultimo miglio), ma anche a una pianificazione portuale, insufficiente, inadeguata rispetto alle dinamiche di trasformazione di un settore fortemente soggetto alla variabilità del mercato, alle strategie dei grandi gruppi armatoriali, allo sviluppo tecnologico, agli assetti della politica locale e internazionale. La formazione dei piani regolatori portuali è lenta, la loro approvazione richiede tempi troppo lunghi (mediamente intorno ai dieci anni) per cui si realizza uno scarto, un ritardo, tra le esigenze di sviluppo e la staticità degli assetti fisici delle aree portuali
Mentre la pianificazione portuale appare sostanzialmente ferma nel suo apparato normativo e procedurale definito dalla L.84/94, la realtà materiale dei porti manifesta significativi processi di modernizzazione e innovazione: dall’automazione nei sistemi di movimentazione e stoccaggio, alla robotica, all’informatizzazione delle procedure doganali, alla elettrificazione delle banchine, alla produzione di energia rinnovabile, alla rigassificazione. I porti si aprono alla logistica avanzata, all’intermodalità, si legano alle aree retroportuali, accolgono centri di ricerca (La Spezia), attivano impianti per il riciclo dei fanghi di dragaggio (Ravenna), diventano hub data, nodi di transito di cavi in fibra ottica e oleodotti.
Ha ragione Zeno D’Agostino, a lungo presidente dell’Autorità portuale di Trieste, quando afferma che il futuro del porto, non è nel porto inteso esclusivamente come infrastruttura per il trasporto marittimo. I porti sono sistemi complessi, in trasformazione, spesso, più avanzati e innovativi delle città in cui sono inseriti.
I porti sono nodi di reti infrastrutturali che legano le rotte marittime ai sistemi territoriali e alle condizioni urbane locali. La territorializzazione dei porti caratterizza in profondità il sistema portuale nazionale: il loro spazio si lega all’interconnessione con le reti ferroviarie e autostradali, alla questione dell’accessibilità e all’ultimo miglio, alle relazioni, con le aree retroportuali, gli interporti, i distretti industriali, le zone economiche speciali (ZES), le zone logistiche semplificate (ZLS). La territorializzazione dei porti trova una sua specificità nella localizzazione delle aree portuali all’interno dei sistemi urbani. In Italia a differenza di altri paesi i porti non si sono delocalizzati, ma continuano a persistere nell’ambito urbano, spesso nel cuore della città. Tale compresenza è alla radice del difficile rapporto tra l’amministrazione comunale e l’autorità portuale, tra piano urbanistico e piano portuale. Questa condizione strutturale, non eliminabile, che influisce fortemente sulla pianificazione e la gestione delle aree portuali, è vista come un freno, un impedimento. Ne deriva una domanda: come trasformare questo vincolo, questa specificità in una risorsa, in un valore che incrementa l’attrattività di entrambe le parti: del porto e della città come unico sistema. In questa prospettiva occorrerà intervenire sugli effetti dell’inquinamento atmosferico, acustico, delle acque delle attività portuali sul microclima del sistema urbano. L’integrazione tra porto e città passa inevitabilmente attraverso un riequilibrio ambientale tra le parti (green ports, green cities)
Il Documento di Programmazione Strategica di Sistema
La complessità territoriale dei porti è stata recepita (in parte e con ritardo) dal DL 169/2016 (Riorganizzazione, razionalizzazione e semplificazione della disciplina concernente le Autorità portuali) che ha istituito Le Autorità di Sistema Portuale (oggi 16) e previsto un nuovo strumento di pianificazione: il Documento di Pianificazione Strategica di Sistema (DPSS). Il porto è ora inteso come nodo logistico di un territorio vasto. Per far fronte a tale nuova condizione la pianificazione è articolata su due livelli: una dimensione territoriale ampia in cui il DPSS colloca la rete dei porti dell’Autorità portuale all’interno di una piattaforma logistica (correlata alle reti infrastrutturali europee) e un livello locale, direttamente connesso alla specificità di sviluppo del porto e alle condizioni urbanistiche e ambientali della città portuale. Il DPSS non è assoggettato alla procedura Vas. Proprio in questo passaggio molti hanno ravvisato una semplificazione del processo (in realtà, il processo di approvazione di un nuovo piano regolatore portuale è rimasto ugualmente lungo e farraginoso).
Il DPSS assume di fatto una dimensione strategica, non solo per la programmazione delle reti e delle opere infrastrutturali, ma perché in quella sede vengono individuati gli ambiti strettamente operativi dei porti e le aree di interazione porto città. In tal modo il DPSS entra direttamente nell’ambito della dimensione urbanistica e edilizia della città.
Il DPSS poteva divenire la base per una pianificazione condivisa di area vasta. Se questo non sta avvenendo lo si deve al perdurare di una sottovalutazione del ruolo dei porti nel sistema territoriale ed economico del nostro paese, che ha prodotto una incapacità delle politiche urbanistiche a confrontarsi con i piani di settore e in particolare con i piani logistici infrastrutturali. Dal loro canto le Autorità portuali non sembrano ricercare un rapporto di maggiore dialogo con gli enti locali (Regioni e Comuni), di conseguenza i DPSS restano un loro adempimento pressoché esclusivo.
Il DL 232/2017 (Disposizioni integrative e correttive al DL 169/2016) ha affermato in termini operativi e di competenza la distinzione tra le aree funzionali alle attività portuali (il porto in senso stretto con le sue aree retroportuali, i collegamenti infrastrutturali di ultimo miglio) e le aree di interazione porto città: alle Autorità portuali la pianificazione delle prime, ai Comuni le seconde. Una distinzione concettuale e di metodo che sottende tuttavia la richiesta di definire il porto come un’area autonoma, di rilevanza nazionale, da trattare con modalità specifiche.
Centralizzazione delle politiche portuali
Il DL 121/2021 ha riformato nel profondo la pianificazione portuale agendo con semplificazioni che toccano direttamente il Titolo V della costituzione. Il provvedimento conferma il ruolo strategico del DPSS che viene promosso e adottato dall’Autorità Portuale. L’istituto dell’intesa tra comune e Autorità portuale è soppresso e sostituito dalla richiesta ai comuni di pareri nell’ambito di una conferenza di servizi. La Regione non approva più i piani portuali, ma esprime solo un parere. L’approvazione del DPSS è di competenza del Ministero delle Infrastrutture che si esprime sentita la Conferenza nazionale di coordinamento delle Autorità.
La Conferenza è stata istituita in seguito al DL 232/2017: presieduta dal Ministro, è costituita, oltre che dalle Autorità Portuali, da 5 rappresentanti degli enti locali (3 Regioni,1 Città Metropolitana, 1 Comune).
I Documenti di Programmazione strategica sono verificati in questa sede. Risulta evidente che è in atto un processo di centralizzazione delle politiche portuali e infrastrutturali, ma questo avviene senza un quadro di riferimento nazionale certo, l’ultimo piano di trasporti è del 2001e il tentativo di delineare un piano della portualità si è bloccato nel 2017. Manca un piano nazionale delle reti infrastrutturali in grado di dialogare con le reti ambientali paesaggistiche e insediative, manca una visione territoriale di Paese (è difficile non pensare alla lontana esperienza del Progetto 80). I DPSS, che coinvolgono le reti infrastrutturali, logistiche, produttive, insediative di vasti territori avanzano in sordina, sotto silenzio. Non c’è copianificazione, non c’è integrazione e, soprattutto, manca coesione e consapevolezza tra le parti.
È difficile non riconoscere che nell’attuale contesto normativo il ruolo del DPSS risulti fortemente depotenziato. La mancanza di una verifica sul piano ambientale (VAS), lo scarso coinvolgimento degli enti locali fanno del DPSS un semplice documento d’indirizzo, un programma di intenzioni, un memorandum per azioni future, tutto interno alle azioni delle Autorità Portuali. Senza il passo successivo, senza il PRP del singolo porto, il DPSS perde il di incisività. Per l’attuazione delle opere e il cambio delle destinazioni funzionali prevale, infatti, il PRP vigente (la cui approvazione può risalire a molti anni indietro). È anche questa la ragione che ha portato, negli anni recenti, a moltiplicare le richieste di Adeguamento Tecnico Funzionale (ATF
La debolezza del DPSS è ormai un dato di fatto: se ne esce solo con una riforma complessiva del sistema di pianificazione portuale, in grado di dare autorevolezza alla fase strategica (che inevitabilmente dovrà essere sottoposta a VAS e condivisa sia a livello centrale, sia a livello locale, coinvolgendo Comuni, Regioni operatori) ed efficacia alla fase operativa, dando ai piani portuali il carattere di piani di settore e di programmi di opere da sottoporre a VIA .
Il DPSS costituisce in ogni caso un passaggio importante del processo di pianificazione, dovrebbe essere riproposto come dispositivo di raccordo transcalare tra la dimensione nazionale europea e quella regionale e locale, come documento politico e tecnico per una pianificazione condivisa di area vasta. Il DPSS partendo dal telaio infrastrutturale avrebbe potuto traguardare anche le dimensioni ambientali, paesaggistiche e insediative, aprendosi così a una prospettiva intersettoriale e trasversale che oggettivamente manca nei nostri processi di pianificazione. In questa direzione il sistema di formazione del DPSS dovrebbe essere rivisto completamente attraverso patti o intese di copianificazione più stringenti ed efficaci.
I piani regolatori portuali locali sviluppano le scelte del DPSS, incentrandosi sulle aree operative del porto e lasciando ai comuni la pianificazione delle aree di interazione porto città. La loro approvazione non spetta più alla Regioni, ma alle Autorità Portuali
A ben vedere il ricorso ai Piani Regolatori portuali e alle loro varianti è divenuto negli ultimi anni oggettivamente poco frequente, si ricorre, invece, in misura intensiva allo strumento dell’Adeguamento Tecnico Funzionale (ATF).
L’Adeguamento Tecnico Funzionale
Con il Voto di indirizzo n. 93/2009 del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici è stata introdotta la procedura dell’Adeguamento Tecnico Funzionale (ATF) come misura per semplificare l’approvazione di modifiche che non alterano in modo sostanziale la struttura del piano regolatore portuale vigente. L’ATF ha avuto il merito di aver colto l’esigenza di flessibilità e adattamento delle aree portuali in relazione alle loro dinamiche operative e gestionali. Il ricorso all’ATF dopo Il DL 121/2021 (che assegna la loro approvazione alle Regioni, previo parere positivo del Consiglio Superiore dei LL.PP.) è divenuto una costante. Segno che la struttura dei porti resta nella sostanza quella esistente e che questa, come avviene del resto nella città, ha bisogno di opere di adattamento, di manutenzione straordinaria, di ristrutturazione. Si ricorre all’ATF di continuo, anche forzando la sua definizione normativa che ne limita l’impiego solo nei casi di modificazioni non sostanziali. Un dato, tuttavia, va messo in evidenza, l’ATF deve essere coerente con il piano in vigore e le sue norme di attuazione. Certo la richiesta di ATF, in presenza di un DPSS approvato, dovrà essere compatibile con gli indirizzi di quest’ultimo, ma sul piano formale è il PRP vigente ad essere il quadro normativo di riferimento.
Il fatto che il Consiglio Superiore dei LL.PP. sia sommerso dalle richieste di ATF dovrebbe far riflettere. In prospettiva è proponibile regolamentare l’ATF, riservandolo alle aree portuali consolidate in cui prevedere opere di trasformazione non sostanziali. Queste, se rientrano in una casistica tipizzata, dovrebbero avere una verifica più speditiva da parte del Consiglio dei LL.PP.
Ripensare la pianificazione portuale
Sono trascorsi 30 anni dalla Legge n. 84/94 che ha riorganizzato nell’insieme la legislazione in materia portuale. In questi anni il contesto del trasporto marittimo è profondamente mutato sul piano quantitativo e qualitativo, assumendo una dimensione globale, fluida, fortemente condizionata dal quadro geopolitico e dalle strategie dei grandi gruppi armatoriali. In questo periodo il sistema portuale nazionale si è imposto come settore emergente dell’economia del Paese. Nonostante i mutamenti in corso la pianificazione portuale è rimasta indietro, non ha assunto né una vera dimensione strategica, né una struttura operativa flessibile e adattativa. Il processo di formazione e approvazione dei piani continua ad essere lungo e farraginoso.
Per il futuro occorrerà trovare soluzioni più avanzate, partendo però da alcuni punti fermi. La Sentenza della Corte costituzionale n.6/2023 ha sottolineato la rilevanza statale del PRP che “rappresenta l'unico strumento di pianificazione e di governo del territorio nel proprio perimetro di competenza”. Nello stesso tempo è ormai acquisita la ripartizione delle competenze tra Autorità Portuale di Sistema e Comune: alle Autorità portuali la pianificazione delle aree operative del porto (comprensive delle aree retroportuali e dell’ultimo miglio), all’ente locale la pianificazione delle aree di interazione porto città. Tutto questo porta a riconoscere che il porto operativo (individuato dal DPSS) è l’ambito di un piano di settore.
Il nodo della pianificazione portuale sta proprio in questo: inserire la settorialità e la specializzazione delle attività portuali in un quadro di governo complessivo del territorio,
Lo strumento che può conferire alla settorialità del porto operativo un posizionamento organico e strategico nella complessa realtà ambientale e di sviluppo di un territorio vasto è il DPSS. È in questa sede che va delineata la strategia di sviluppo del porto e delle sue reti infrastrutturali, in coerenza con le scelte del governo nazionale (e le esigenze del sistema insediativo e ambientale locale.
Il DPSS può divenire lo snodo più importante del processo di pianificazione. Occorre rafforzarne la dimensione strategica, aprirla alle tematiche ambientali, urbanistiche, dello sviluppo sostenibile.
La procedura VAS è inevitabile, fa parte integrante di qualsiasi azione strategica (piano, progetto o programma) che abbia effetti sull’ambiente e sul patrimonio culturale.
Il DPSS diventerà più impegnativo, richiederà più dialogo, più concertazione, più disponibilità al confronto e alla copianificazione. I risultati non mancheranno: il DPSS definirà le scelte strategiche di fondo, l’ambito del PRP con le aree retroportuali, le aree di interazione porto città, le opere infrastrutturali significative. Espletata la procedura VAS con il parere motivato, le fasi successive, risulteranno semplificate. il piano portuale si qualificherà come piano di settore e programma di opere da sottoporre a VIA.
Mentre al DPSS è affidata la dimensione strategica della pianificazione portuale, la dimensione operativa e regolativa è propria del PRP. Si realizza in tal modo un chiarimento di fondo, definita la strategia, il piano operativo del porto potrà sviluppare con maggiore efficienza, autonomia e capacità gestionale il suo mandato imprenditoriale.
Semplificare la formazione del Piano Regolatore Portuale (PRP)
In attesa che si avvii questo nuovo processo normativo e nel contempo si capisca in quale direzione si svilupperà la riforma della governance del sistema portuale nazionale (da alcuni mesi si parla di un organismo nazionale di coordinamento, di riduzione del numero delle ADSP, di apertura ai privati nella gestione dei porti), può essere utile proporre una procedura metodologica per la redazione dei PRP coerente con la normativa attuale, con l’obiettivo di semplificarne il processo e la strumentazione.
Assumendo come riferimento quanto si sta elaborando nella pianificazione urbanistica (la proposta di legge di principi sul governo del territorio dell’INU), il PRP potrebbe articolarsi in tre componenti funzionali: strutturale-strategica, regolativa, operativa. La componente strutturale-strategica è quella definita per ogni porto del sistema dal DPSS, attraverso cui sono individuate le aree portuali operative di competenza dell’ADSP e quelle di interazione porto-città, di competenza dell’ente locale. L’ambito operativo del porto (su cui si applica il PRP) potrebbe essere distinto in un relativo al porto esistente, nella sua conformazione consolidata, in cui prevedere interventi diretti e interventi di ATF e in un sottoambito in cui individuare programmi significativi di trasformazione e di ampliamento delle aree e delle infrastrutture portuali. Avremo un sottoambito di adeguamento e un sottoambito di trasformazione.
Il sottoambito di adeguamento è disciplinato da una specifica regolamentazione (componente regolativa) che comprende norme attuative per gli interventi diretti e procedure semplificate per gli ATF (è proponibile che si faccia riferimento a una tipizzazione degli ATF approvata dal Consiglio Superiore dei LL.PP.). Mentre la gestione ordinaria e del porto si realizza nel sottoambito di adeguamento, il suo sviluppo si realizza nel sottoambito di trasformazione (componente operativa), in cui sono localizzati i programmi complessi di ampliamento. Questi ultimi possono essere definiti con elaborati tecnici di indirizzo progettuale e prestazionale (idonei alle verifiche di VAS). La loro definizione attuativa potrà essere messa a punto successivamente, in relazione alle dinamiche e alle esigenze del trasporto marittimo e del contesto funzionale e ambientale del porto. Come programmi di opere saranno soggetti a valutazione di impatto ambientale (VIA).
ll PRP, nella sua componente operativa, delinea le scelte tecniche e funzionali del sottoambito di trasformazione (conferendo un’ampia flessibilità alle destinazioni d’uso); ne fornisce gli indirizzi normativi e progettuali, ma rinvia a successivi programmi di dettaglio la loro attuazione. Per analogia si potrebbero citare i piani particolareggiati urbanistici (PP), ma il riferimento è improprio: in urbanistica i PP si confrontano con un regime di suoli di proprietà privata, nei PRP siamo in una prospettiva di piano specialistico di settore e in un regime di suoli demaniali.
Recentemente un ricorso a programmi attuativi differiti è stato proposto nel nuovo PRP di Catania. Tali programmi sono stati denominati, non a caso POD, Piani Operativi di Dettaglio.
L’articolazione del porto operativo in due sotto ambiti consente di semplificare l’iter di formazione del PRP: da un lato si dà rilievo al porto consolidato, dall’altro si alleggerisce la definizione dei programmi di maggiore impegno, rinviandone il dettaglio attuativo ad una fase successiva quando la realizzazione delle opere diviene concretamente operativa.