15/09/2026
Il 31 agosto, si può affermare, ha costituito una tappa di rilievo del percorso del Piano nazionale di ripresa e resilienza, essendo stato questo il termine per la consegna della documentazione da parte dei soggetti attuatori. La scadenza è utile per rivolgere uno sguardo complessivo al percorso di un piano senz’altro storico per le modalità in cui è stato realizzato e per gli investimenti che ha mobilitato. Tuttavia, sottolinea Elena Franco, “un bilancio compiuto non è, in realtà, ancora possibile. Il 31 agosto si è chiusa formalmente la fase attuativa del Piano, ma di fatto non il suo iter”.
Elena Franco è architetto, si occupa di politiche pubbliche del territorio, con particolare attenzione per le economie di prossimità e le infrastrutture a servizio della transizione digitale. Svolge attività di ricerca e formazione per enti pubblici e privati. Attualmente è PhD Student presso l’Università IUAV di Venezia. Ha collaborato con il gruppo di ricerca dell’Università IUAV di Venezia al PRIN 2022 - Territorializzare il PNRR (Responsabile scientifica Prof.ssa Laura Fregolent) e, in particolare, ha partecipato alla redazione dei primi tre volumi dell’omonima collana edita da Anteferma.
Franco prosegue: “Se il 30 giugno 2026 è coinciso con la scadenza del cronoprogramma delle 159 milestone europee previste per il primo semestre, va sottolineato che permangono tuttavia le difficoltà di monitoraggio dovute ai ritardi di caricamento dati su ReGiS, ma non solo. A livello di monitoraggio il documento più recente è la relazione semestrale della Corte dei conti sullo stato di attuazione del PNRR, pubblicata alla fine di maggio. In questo documento si legge che, ad aprile, solo undici milestone risultavano completate, mentre la quasi totalità era ancora in corso di realizzazione. Anche l'iter amministrativo – e non solo quello strettamente attuativo – prevede ancora diversi passaggi: la richiesta di pagamento finale è prevista al 30 settembre, la valutazione della Commissione al 30 novembre e l'erogazione dell'ultima rata al 31 dicembre. Ci troviamo, di fatto, di fronte a una chiusura scaglionata più che a una conclusione vera e propria. È vero che, sul piano finanziario, si registra un'accelerazione significativa. Con il pagamento della nona rata a giugno 2026, l'Italia ha ricevuto complessivamente 166 miliardi di euro sui 194,4 assegnati, pari all'85%, a fronte del 72% delle scadenze europee effettivamente conseguite. Questo dato colloca l'Italia dietro Francia (83%), Germania, Danimarca, Austria e Malta, ma comunque avanti rispetto alla Spagna (54%). Anche la spesa sostenuta è cresciuta rapidamente: a febbraio 2026 aveva raggiunto 113,5 miliardi di euro (58% delle risorse), mentre i pagamenti formalmente dichiarati dai soggetti attuatori si fermavano a 60,6 miliardi”.
Franco tuttavia distingue: “Il dato che ci rivela, tuttavia, la reale dimensione di investimento riguarda le opere pubbliche vere e proprie – le più complesse e rilevanti per la trasformazione dei territori. Secondo la Relazione della Corte dei conti sul rendiconto generale dello Stato del 24 giugno 2026, i progetti effettivamente conclusi rappresentano il 36,7% del totale, ma pesano solo il 6,2% in valore economico. Gli interventi di maggiori dimensioni restano, quindi, in gran parte da completare, e restano ancora in esecuzione opere per oltre 75 miliardi di euro. È lo scarto tra le performance richieste dall'Unione europea e la concreta attuazione delle opere a mostrare come le scadenze concordate con Bruxelles siano state rispettate assai più di quanto lo siano, a oggi, le trasformazioni materiali attese. Va inoltre segnalata, secondo la stessa Corte, un'evoluzione di fondo dell'intero dispositivo: nel corso degli anni il PNRR è progressivamente passato dall'essere uno strumento fortemente orientato alla trasformazione strutturale del Paese a un piano sempre più concentrato sul raggiungimento delle scadenze e sulla certificazione dei risultati entro i termini previsti, per non perdere le risorse europee. Un'evoluzione comprensibile alla luce delle difficoltà attuative, ma che pone interrogativi sulla capacità del Piano di realizzare le ambizioni originarie. Non a caso, anche a ridosso della chiusura del cronoprogramma, il governo ha presentato una ulteriore richiesta di revisione con 2,1 miliardi di euro di risorse riallocate per garantire il rispetto delle scadenze concordate. Infine, un eventuale bilancio, seppur parziale e in itinere, non può ignorare la dimensione territoriale: la distribuzione delle risorse mostra polarizzazioni marcate tra grandi città e piccoli comuni, e persistono differenze significative nei tempi di realizzazione tra Nord e Mezzogiorno. Il Piano resta storico per la mole di risorse mobilitate e per il contributo alla crescita del PIL – che secondo l'Ufficio Parlamentare di Bilancio toccherà il suo apice proprio nel 2026 – ma anche per aver reso visibili, più che pienamente risolte, le fragilità strutturali del sistema amministrativo italiano nel tradurre le risorse in opere compiute”.
Inevitabile chiedersi in che misura il PNRR rappresenta un'esperienza utile, un modello per il futuro, e in quale invece alcuni errori di impostazione e implementazione non vanno ripetuti. Secondo Elena Franco “il PNRR lascia un'eredità in chiaroscuro. Va sicuramente sottolineato che il Piano è stato anzitutto un esercizio diffuso di apprendimento amministrativo, che ha inciso sulle capacità di programmazione, gestione e rendicontazione della pubblica amministrazione. Ha rafforzato il legame dell'Italia con il quadro istituzionale europeo e ha introdotto un metodo di governo fondato su condizionalità basata sui risultati – debito comune, governance rafforzata, obiettivi verificabili – che sta già orientando la riforma della politica di coesione e la programmazione europea futura. È probabilmente questo metodo, più delle singole opere, il lascito più duraturo del Piano. Vanno tuttavia evidenziate alcune criticità strutturali, tra loro connesse. Si registra anzitutto uno squilibrio tra investimenti e riforme: queste ultime, spesso abilitanti sul piano procedurale – si pensi alla semplificazione e alla digitalizzazione dei processi – hanno lasciato pressoché intatti gli assetti organizzativi e di governance multilivello, incidendo poco sui meccanismi profondi di inefficienza. Ne discende una frammentazione tra riforme e politiche settoriali che ha reso difficile tradurle in cambiamenti coerenti a scala territoriale, aggravata da una forte centralizzazione decisionale che ha relegato gli enti locali al ruolo di soggetti attuatori vincolati a bandi e scadenze, riducendone la capacità di adattamento ai contesti locali, specie nei comuni medio-piccoli. Le riforme più complesse – governo del territorio, concorrenza, fisco e catasto, politiche abitative – sono state di conseguenza rinviate o depotenziate, mentre l'attuazione normativa, rapida ma fragile e affidata a decreti-legge e correttivi continui, ha alimentato una certa instabilità del quadro regolativo. Resta, infine, una scarsa capacità di valutazione ex post degli effetti reali di investimenti e riforme, con un monitoraggio orientato più al rispetto delle milestone che agli impatti effettivi. A questo si somma il nodo dell'uso quasi esclusivo del bando per distribuire le risorse, che ha prodotto una domanda progettuale diffusa spesso rimasta insoddisfatta, e una disomogeneità nella capacità dei territori di intercettare i fondi in base alla sola capacità amministrativa disponibile, non ai bisogni reali. Il modello da conservare, insomma, è il metodo; quello da correggere è l'aver trattato la programmazione territoriale come una variabile residuale rispetto alla velocità di spesa”.
Nell’ambito della pianificazione urbanistica e del governo del territorio si scorgono le fattezze di un’occasione mancata. Per Elena Franco si tratta infatti di “uno dei nodi più critici dell'intera esperienza. L'effetto complessivo è stato un rafforzamento della capacità realizzativa nel breve periodo, accompagnato, tuttavia, da una mancata modernizzazione del sistema urbanistico nel medio-lungo termine. Si possono individuare, in proposito, alcune criticità tra loro concatenate. Manca anzitutto una riforma urbanistica organica: il PNRR non ha promosso alcuna revisione strutturale della disciplina del governo del territorio, né a livello nazionale né regionale, limitandosi a interventi settoriali e procedurali; le riforme effettivamente introdotte hanno agito soprattutto sui tempi e sugli iter autorizzativi – conferenze di servizi, silenzio-assenso – senza toccare i nodi strutturali della pianificazione, quali la rigidità degli strumenti, la scarsa integrazione tra i livelli e l'obsolescenza di molti piani vigenti. In questo quadro, la deroga è diventata uno strumento ordinario più che eccezionale, indebolendo il ruolo del piano urbanistico come strumento ordinatore e strategico; e la scarsa integrazione tra pianificazione e investimenti ha fatto sì che i progetti non venissero sistematicamente ricondotti a quadri pianificatori aggiornati – anzi, ne sono spesso diventati interventi anticipatori –, accentuando una logica progettuale occasionale e impedendo il consolidarsi di una governance realmente integrata. Criticità analoghe si ritrovano per ciò che concerne la rigenerazione urbana, trattata come sommatoria di progetti puntuali piuttosto che come politica nazionale con criteri omogenei nel tempo, in assenza di una cornice normativa chiara su interesse pubblico, perequazione e valutazione dei benefici, con il rischio di generare rendite urbane senza adeguate ricadute per le comunità locali. Un ultimo elemento, non secondario, riguarda il consumo di suolo, trainato in parte da processi di globalizzazione digitale e transizione energetica: gli investimenti nella logistica, nei data center, nel fotovoltaico e negli impianti agrisolari stanno trainando nuovo consumo di suolo libero, spesso perché l'urgenza del Piano non ha lasciato spazio a interventi di recupero. Molte varianti urbanistiche approvate in deroga per accelerare i cantieri rischiano di diventare, di fatto, un'anticipazione informale dei piani futuri, senza essere ricondotte a una visione più ampia di sviluppo del territorio. Il PNRR, dunque, avrebbe potuto svolgere un ruolo più proattivo nella costruzione di una politica territoriale integrata, capace di governare le trasformazioni urbane e di contenere polarizzazione degli investimenti, consumo di suolo e rendite estrattive. In assenza di questa cornice, molti interventi rischiano di restare episodi isolati, poco sostenibili nel tempo e poco incisivi sul piano dell'equità territoriale, che diventa, dunque, la vera sfida per la fase post-PNRR”.
Andrea Scarchilli – Ufficio stampa Istituto Nazionale di Urbanistica