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Alfredo Fermanelli Dir. Ente Parco Sibillini e Riserva Naturale Abbadia di Fiastra

la riforma urbanistica ed il suo contributo alla definizione del rapporto tra piano per il parco e piano regolatore comunale.

presentazione di alcuni studi ed esperienze sulla pianificazione delle aree protette.

Sauro MOGLIE Presidente INU Marche 4

Roberto OTTAVIANI Assessore all’urbanistica Regione Marche 6

Massimo SARGOLINI Università degli studi di Camerino 10

Attilia PEANO Commissione INU Politiche per l’ambiente 16

Carlo Alberto GRAZIANI Università degli studi di Macerata 21

Antonio MINETTI Coordinatore Area territorio e ambiente Regione Marche 28

Antonio BARTELLETTI Direttore Ente parco regionale Alpi Apuane 32

Domenico NICOLETTI Direttore Ente Parco nazionale Cilento e Vallo di Diano 36

Alfredo FERMANELLI Direttore Parco Nazionale Monti Sibillini 40

Roberto GAMBINO Politecnico di Torino 47

Paolo AVARELLO Presidente INU 51

Federico OLIVA INU - Commissione nazionale pianificazione comunale 58

Paolo URBANI università degli studi di pescara 66

Maurizio PIAZZINI Vicepresidente INU Marche 71

Rita COLANTONIO Università degli studi di Ancona 74

Michele TALIA Università degli studi di Camerino 78

Gli interventi di Stefania Remia, Alberto Pedrolli e Piergiorgio Bellagamba possono essere richiesti direttamente alla Sezione INU Marche (inu.marche@libero.it) nella loro stesura originale.

Sauro MOGLIE Presidente INU Marche

Il convegno intende mettere in luce il contributo che un’opportuna articolazione delle nuove forme-piano, previste da alcune leggi regionali, può offrire nella definizione dei rapporti tra i diversi livelli della pianificazione, con particolare attenzione per la pianificazione dei parchi.

Col varo della Legge Quadro nazionale sulle aree, cui le diverse regioni si sono adeguate con altrettante leggi quadro regionali, colmando un’arretratezza di almeno cinquant’anni rispetto alla situazione europea ed americana, ed un vuoto pianificatorio a livello d’area vasta, provocato dall’assenza della pianificazione sovralocale, s’introduce un importante strumento di piano che interessa in modo diretto più del 10% del territorio nazionale: il piano per il parco. Nelle prime esperienze di pianificazione, già portate a compimento, si nota che il piano per il parco presenta autonomia valutativa e decisionale e può intervenire con particolare incisività nella determinazione delle scelte sul territorio. Oltre a definire le condizioni delle trasformazioni dei sistemi fisico, biologico ed antropico, previa valutazione delle componenti strutturali e strategiche della pianificazione, concorre in modo determinante anche a definirne la componente operativa, almeno per quanto riguarda alcuni aspetti relativi al funzionamento della macchina del parco.

Purtroppo, la L.394/91 affronta frettolosamente la spinosa questione dei rapporti con i diversi sistemi della pianificazione, in cui il Piano per il parco dovrà inserirsi. In particolare, la inopportuna introduzione del potere sostitutivo ad ogni livello dei piani paesistici, piani territoriali o urbanistici e ogni altro strumento di pianificazione, rischia d’indebolire quel rapporto dialogico, più volte auspicato, tra le varie forme della pianificazione.

Nel contempo, il dibattito scientifico in atto sulle nuove forme-piano, con altalenante convinzione e con diverse accezioni, avanza la proposta di scomposizione del piano comunale nelle seguenti componenti: strutturale, strategica, operativa e normativa. Tale scomposizione potrebbe favorire uno sviluppo positivo del rapporto sinergico tra Piano per il Parco e P.R.G.C., nella sua forma strutturale piuttosto che operativa, facendo chiarezza sui diversi ruoli dei due piani e stimolando rapporti di sussidiarietà tra i diversi livelli della pianificazione.

L’esigenza di misurare le prospettive d’innovazione della pianificazione ordinaria (relative alla struttura dei piani, ma anche ai processi di pianificazione e di governo) con la pianificazione specialistica, quale la pianificazione delle aree protette, sollecita atteggiamenti articolati ed aperti alla sperimentazione. In tal senso, la giornata di studio in programma è la sede deputata al confronto ed alla verifica di nuove teorie ed esperienze in merito.

Sono stati invitati a presentare contributi specifici sulla problematica sopradetta:

gestori di aree protette italiane che hanno ricercato un rapporto dialogico e costruttivo, tra piano per il parco e pianificazione comunale, in un cammino segnato dalle difficoltà della rigida maglia legislativa vigente;

esperti di pianificazione e gestione di aree protette europee ed americane che hanno affrontato con determinazione la questione del necessario rapporto tra politiche di gestione del parco e quelle del territorio “oltre il parco”;

studiosi ed urbanisti che, con contributi teorici e sperimentazioni pratiche, da tempo stanno approfondendo i contenuti della riforma urbanistica in cantiere;

urbanisti che hanno già compiuto esperienze di pianificazione avanzata rispetto al prg tradizionale, in conformità con alcune prime nuove leggi urbanistiche regionali (es.: L.R. 5/95 della Regione Toscana), affrontando il tema del rapporto con la pianificazione delle aree protette.

Roberto OTTAVIANI Assessore all’urbanistica Regione Marche

Un cordialissimo buongiorno a tutti, un saluto cordiale a S.E. il prefetto che ci onora spesso, nella vitalità di questa provincia, della sua presenza e della sua attenzione al territorio. Devo fare un sincero ringraziamento perché lo vedo continuamente presente in un ruolo che va indubbiamente oltre quello istituzionale, in una presenza costante di accompagnamento delle esperienze e anche della dinamicità di questo territorio. Questo non può che far piacere, non solo alla provincia di Macerata, ma a tutta l’esperienza istituzionale della nostra regione, perché significa che si sta creando un nuovo rapporto sempre più costruttivo. Sentivo di fare questo ringraziamento al Prefetto, perché lo vedo attento alla dinamicità, allo sviluppo, al confronto, al dibattito, a tutto quello che si muove, anche alle situazioni di conflittualità che in questo territorio, come in tutte le nostre società, spesso emergono.

Un altro ringraziamento particolare lasciatemelo fare all’on. Massi che è l’anima di questa realtà dell’Abbadia di Fiastra. La sua dinamicità, la sua capacità sono sicuramente un esempio luminoso di sensibilità e di attenzione. Questa struttura, la riserva dell’Abbadia di Fiastra, è molto avanti nell’integrazione con il territorio ed è presa ad esempio — posso confermalo con forza — da tantissime altre realtà che vorrebbero in qualche modo emularla.

Un ennesimo ringraziamento va agli organizzatori. In particolare ringrazio l’ing. Sauro Moglie che, come Sezione INU delle Marche, ha voluto toccare oggi un argomento delicato e complesso, non facile ma attualissimo. Un’attualità che si tocca fortemente nella nostra esperienza anche regionale. Molte delle nostre aree protette, e dei nostri parchi stanno vivendo una fase importante, la fase di realizzazione dei piani del parco e in questo momento il dibattito, il confronto tra le istituzioni locali e l’istituzione-parco è quanto mai vivo, vivace e in certi momenti anche difficili. Quindi dall’incontro odierno e del confronto che ci sarà potranno venire suggerimenti e aiuti contribuire anche in tal senso.

Fatti questi saluti che ritengo non doverosi, ma profondamente convinti — sono segnali importanti che rafforzano il lavoro di chi deve svolgere un percorso non semplice, in una dimensione ampia come quella regionale — ricordo che l’esperienza dei parchi non nasce adesso, nasce sostanzialmente con la Regione Marche. Questa attenzione al territorio è un patrimonio genetico dei nostri cittadini e con la Regione questa forma di pianificazione sul territorio si è venuta pian piano strutturando.

Un esempio è quello della legge n.52 del 1974 sulle aree d’importanza floristica, forse il primo passo importante. Oggi sono 105 aree. Furono quelli i primi timidi ma significativi segnali di attenzione da parte dell’istituzione regionale al suo territorio e ai “gioielli” del suo territorio.

Successivamente vanno ricordate, in ordine di tempo, l’istituzione della Montagna di Torricchio, come riserva, poi Abbadia di Fiastra, altro punto cardine di questa realtà, forse la prima, vera realtà in cui sviluppo e presenza dell’uomo entravano a far parte di un’area protetta. Mentre sappiamo che Torricchio non ha una presenza antropica significativa, anzi praticamente nulla, Abbadia di Fiastra è stata la prima esperienza in cui la presenza dell’uomo e la presenza di un’area protetta hanno cominciato a muovere i primi passi.

Va poi ricordata l’istituzione del parco regionale del Conero alla fine degli anni ‘80, che è stato uno dei primi. In questi passaggi inserirei anche il piano paesaggistico ambientale regionale, il Ppar, perché sicuramente è stato uno dei passaggi cardine di un percorso storicamente significativo.

Negli anni ‘90 abbiamo veramente la grande spinta, il grande passaggio verso questo tipo di attenzione. Ricordo l’istituzione del parco nazionale dei monti Sibillini, dei parchi regionali del Simone e Simoncello, del San Bartolo e della Gola della Rossa. Recentemente, la riserva naturale della Gola del Furlo.

Questi sono stati i percorsi dei punti più significativi recuperati sul nostro territorio, individuati come aree protette.

Ovviamente gli anni ‘90 hanno caratterizzato maggiormente l’attenzione verso le aree protette: la legge nazionale 394/91 e subito dopo la legge regionale n.15/94 dove si individuavano, non solo come strumenti importanti di programmazione, il piano economico-sociale del parco e il cosiddetto piano triennale di programmazione. La programmazione sui parchi diventava, con il cosiddetto PTRAP (Piano Triennale Regionale Aree Protette), uno strumento anche di programmazione economica all’interno della organizzazione regionale.

Nel 1997, all’interno del progetto “Bio Italy” va ricordata l’individuazione dei siti d’importanza comunitaria, (ad oggi circa 45) e nel 2000 altre 29 zone per la protezione degli uccelli selvatici.

Si potrebbe parlare anche delle superfici, ma sono dati che possono essere facilmente recuperabili dai nostri servizi o dai nostri siti regionali che stiamo completando e allestendo e che diventeranno oggetto anche di informazione.

Il punto strategico che si avvicina all’oggetto di riflessione del convegno di questa mattina è certamente la legge 15/94 in cui si istituzionalizza il piano del parco. Qui nascono immediatamente alcune riflessioni: questa legge vede il piano del parco come uno strumento urbanistico che diventa sovraordinato ai piani regolatori comunali e quindi ai piani territoriali e ciò diventa vincolante per tutti, sia soggetti pubblici, sia soggetti privati.

Le Marche non sono nuove a processi di pianificazione avviata già da tempo e in modo anche adeguato. In questo mi permetto di ricordare che proprio ieri abbiamo presentato a Senigallia un altro strumento fondamentale dei processi di pianificazione, almeno come linguaggio, come strumento di conoscenza del territorio, cioè la Carta tecnica, in scala 1:10.000, una Carta che praticamente è una ulteriore evoluzione delle ortofotocarte fatte nel 1984 e nel 1988. Siamo arrivati a un dettaglio che può essere qualificato come uno degli elementi più evoluti e più spinti. Siamo una delle prime Regioni, se non la prima la seconda, che in qualche modo applica questa Carta per ormai quasi tutto il territorio regionale, mancano soltanto piccole quote che completeremo. Questa conoscenza dettagliata, numerica, informatizzata del territorio che analizza le sue caratteristiche non soltanto nei due assi delle ortofotocarte ma addirittura nei tre assi dello spazio permette una evoluzione molto importante e significativa. Sono passi importanti, perché negli strumenti di programmazione è strategico avere un linguaggio comune, un elemento di sfondo, un qualche cosa che sia comune a tutti, su cui costruire tutti i processi di pianificazione territoriale.

Tornando ai piani del parco questi sono strumenti importanti, sovraordinati, quindi hanno avuto e hanno ancora, nella fase di costituzione di molti parchi, un ruolo di confronto, di dibattito molto acceso. Certamente i piani del parco dove sono stati applicati hanno avuto ruoli diversi: un ruolo di coordinamento, un ruolo di integrazione sulle prescrizioni paesaggistiche o addirittura un ruolo di supplenza, soprattutto per quei piccoli Comuni che non avevano adeguato il loro piano regolatore al piano paesaggistico regionale.

La domanda principale che in qualche modo mi aspetto venga sviluppata in questo incontro, è quella del ruolo che deve avere il piano del parco e quindi del confronto con i diversi livelli di governo del territorio. Mi riferisco soprattutto ai piani dei Comuni e ai Ptc provinciali, perché credo che su questi aspetti vada avviata una riflessione la quale certamente deve poi entrare in quella più ampia che stiamo facendo a livello regionale sulla legge urbanistica. Abbiamo avviato degli incontri, dei momenti di confronto, abbiamo scelto un percorso culturale che si dovrà tradurre — mi auguro presto — in scelte anche politiche e credo che i rapporti tra i Ptc provinciali, i piani dei parchi e la pianificazione locale hanno bisogno di un momento di raffronto e di confronto. Su questo credo che ci sia il nodo più spinoso, perché spesso anche i sindaci vivono come uno strumento imposto quello del piano del parco, nonostante gli strumenti assembleari, nonostante i confronti che vengono avviati. Credo che questa sia esperienza di questi giorni di molte realtà-parco, sia nazionali che regionali e mi auguro che su tutto ciò si possa avviare un confronto serio e suggerire proposte e strumenti che possano portare a quella definizione di “sviluppo sostenibile”, ovvero di ricerca di sostenibilità che veda il territorio come risorsa e come tale, patrimonio di tutti, l’uso che si fa di questo territorio abbisogna dunque di un percorso condiviso con norme e regole che sono e debbono essere il frutto di confronto, di discussione, di dibattito, magari acceso ma che è assolutamente necessario fare.

Questo è uno dei punti su cui invito a riflettere. Oltre a questo esistono altri questioni che pongo a questa assemblea altamente qualificata. Per ora noi abbiamo fatto esperienza di aree protette a mo’ di isole: sono isole di territorio, il nostro ufficio cartografico ha fatto elaborazioni delle nostre aree protette, delle ZPS ed altro, da cui emerge una distribuzione sul territorio regionale a macchia di leopardo, con concentrazioni prevalenti nelle zone montane, con due esperienze lungo la costa che vorrebbero andare verso un’evoluzione più integrata sulla costa. Abbiamo dunque lanciato un progetto che speriamo diventi un’idea forte, quella di “Coste italiane protette” (CIP), per uno studio sui processi d’impatto ambientale che deve avere il territorio, in particolare della costa, con la qualità della vita e soprattutto per il rispetto del territorio.

Da questa situazione a macchia di leopardo bisogna giungere a uno sviluppo verso una forma a rete dell’estensione territoriale di tutela: come svilupparla? che cosa utilizzare? quali gli strumenti e quali i processi di pianificazione?. Sono altri elementi importanti che possono essere oggetto della riflessione di questa mattina.

Concludo dicendo che seguirò le riflessioni di questa mattina con attenzione. Le seguiranno i dirigenti e i funzionari dei servizi regionali qui presenti che ringrazio, dal servizio urbanistica al servizio ambiente, al servizio programmazione della Regione Marche. Sono contributi che l’INU — in particolare l’INU Marche — da tanto tempo porta avanti con attenzione, perché al di là delle competenze specifiche stiamo giocando una partita importante, la partita verso lo sviluppo futuro del nostro territorio, verso questo percorso di sostenibilità che è l’obiettivo fondamentale ormai assunto da tutti, e in particolare dal nostro territorio marchigiano che e ha ancora risorse notevoli. E Abbadia di Fiastra è un piccolo, grande esempio che sicuramente può essere preso a emulazione.

Le sfide sono molte, ma su queste sfide il dibattito di questa mattina si può favorevolmente sviluppare e può dare contributi interessanti.

Massimo SARGOLINI Università degli studi di Camerino

In questa stessa sala, poco meno di dieci anni fa, dopo due intense giornate di studio coordinate dal prof. Roberto Gambino, avviammo un gruppo di ricerca sulla pianificazione, gestione ed amministrazione delle aree protette. Seguirono altri appuntamenti ed incontri: presso la Facoltà di Architettura di Firenze, il Dipartimento di Botanica ed Ecologia dell’Università di Camerino ed il Ministero dell’Ambiente a Roma. Le giornate di studio e quindi la formazione del gruppo stesso erano state promosse dal prof. Massimo Pandolfi, della Facoltà di Scienze Ambientali di Urbino, dal sottoscritto e dal prof. Riccardo Foresi della Facoltà di Architettura di Firenze che, ricordo con dolore, è venuto a mancare poco più di un anno fa. Il gruppo di lavoro raccoglieva esperti di discipline diverse (botanica, zoologia, geologia, idrogeologia, geomorfologia, ecologia, architettura, urbanistica, economia, sociologia) provenienti da diversi atenei e istituti di ricerca italiani e stranieri (università di Firenze, Torino, Urbino, Milano, Perugia, L’Aquila, Pavia, Camerino oltre al Durrell Institute dell’Università di Kent e l’Università di San Paolo del Brasile). L’obiettivo era quello di individuare tecniche e metodiche per mettere in rete saperi diversificati e talora separati, studiando le molteplici interazioni che intervengono nei processi analitici, valutativi e decisionali orientati alla pianificazione delle aree protette.

L’iniziativa appena ricordata si avviò subito dopo il varo della L. 394/91. Infatti, l’introduzione di un nuovo strumento urbanistico, il piano per il parco, invitava a riflettere almeno su due questioni:

- la complessità dell’elaborazione interdisciplinare che si rende indispensabile in aree caratterizzate dalla compresenza di elementi e componenti della natura e della cultura;

- il difficile dialogo tra il piano per il parco e gli altri livelli della pianificazione specialistica e ordinaria (appena evocato dall’ing. Sauro Moglie).

Son passati dieci anni e sono stati fatti diversi resoconti della legge quadro (un importante convegno organizzato dal Dipartimento di Diritto privato dell’Università di Macerata insieme a Legambiente ed altri si è concluso proprio ieri sera). In questi anni molti di noi, in modo diverso e da posizioni diverse (come ricercatori, pianificatori, gestori di aree protette o di enti di governo locale e sovralocale), si sono imbattuti in queste problematiche, e probabilmente coglieremo alcuni di questi disagi nelle relazioni che seguiranno. La proposta di lavoro è quella di dedicare questa giornata di studio ad approfondire soprattutto la seconda delle due questioni (e cioè il dialogo tra il piano per il parco e gli altri strumenti urbanistici generali e di settore), senza naturalmente dimenticare le formidabili interazioni con la prima.

L’approfondimento che mi accingo a presentare prende le mosse da due osservazioni di fondo:

a) la legge 394/91 (legge quadro sulle aree protette) affronta “frettolosamente” la spinosa questione dei rapporti tra piano per il parco ed altri livelli della pianificazione. In particolare, introducendo il potere sostitutivo “ad ogni livello” dei piani paesistici, piani territoriali o urbanistici e ogni altro strumento di pianificazione, rischia di indebolire quel rapporto dialogico più volte auspicato tra le varie forme della pianificazione;

b) le nuove forme piano comunale, ed in particolare la proposta di scomposizione nelle diverse componenti (strutturale, strategica, operativa e normativa) avanzata a più riprese e con diverse accezioni nel dibattito sulla riforma urbanistica (cui l’INU ha dedicato un ampio seminario nel 1995), potrebbero favorire un chiarimento ed uno sviluppo positivo del rapporto tra piano per il parco e gli altri strumenti, con particolare attenzione per quello generale comunale.

Nell’affrontare tali problematiche mi sembra possa essere efficace articolare la riflessione in tre punti:

1) il contributo della questione ambientale nella riorganizzazione delle attuali politiche territoriali;

3) la definizione degli aspetti e dei contenuti del piano per il parco al fine di cogliere possibili condivisioni, integrazioni, sinergie e comuni momenti di formazione con il piano regolatore comunale.

1) E’ stata più volte evidenziata una sistematica e sostanziale divaricazione dei processi di attuazione dalle previsioni dei piani con un proliferare di progetti, programmi e pseudo piani che talora affrontano problematiche territoriali in modo asfittico e circoscritto, altre volte, invece, rappresentano l’unica occasione progettuale di rilevanza territoriale. Questa distanza tra le previsioni iniziali di un piano ed i fatti posteriori affonda le sue radici in una serie di insuccessi: a) l’inconsistenza dell’impianto “a cascata” gerarchicamente ordinato; b) la frequente assenza di una diretta corresponsione tra gli obiettivi assunti ed i reali, specifici, bisogni del territorio; c) la difficoltà di stabilire effettive interazioni, in senso orizzontale, tra gli enti locali co-interessati al governo dello stesso ambito territoriale; d) l’eccessiva frantumazione delle figure pianificatorie e dei momenti decisionali, con relativa confusione di competenze; e) la mancata attuazione del livello operativo della pianificazione ed in particolare la mancata attuazione dei piani particolareggiati esecutivi previsti dalla legge urbanistica generale (L. 1150/42); f) la ritardata attuazione della pianificazione di area vasta prevista dalla legge urbanistica generale, poi riproposta con la legge sulle autonomie locali (L. 142/90); g) la disattenzione e la difficoltà dell’urbanistica tradizionale nel misurarsi con il sistema, in crescente affermazione, dei programmi complessi ed i suoi sviluppi. In questo stato di fatto occorre registrare precise istanze e domande sociali che si sono sviluppate attorno alla questione paesistico-ambientale, accolte con interesse dalla cultura della pianificazione. L’obiettivo non è quello di soddisfare superficiali richieste di “cosmetica ambientale”, bensì quello di rilanciare nelle politiche di sviluppo e riqualificazione il valore progettuale del paesaggio. In tal senso, la valenza ambientale agendo in orizzontale, interessa e feconda tutta una serie di altre valenze quali quelle economiche, culturali, formali, estetiche, sociali ed equitative. Nei processi pianificatori le attività conoscitive ed interpretative riconquistano una loro centralità. Interviene infatti l’esigenza di riconoscere, interpretare e valutare, a scale diverse ed a livelli diversi, elementi e componenti che descrivono la struttura, i caratteri, i valori e la fragilità di un territorio, da intendersi come capisaldi e gangli vitali, socialmente riconosciuti e condivisi, su cui innestare politiche di conservazione e trasformazione territoriale ed urbana. L’attenzione non si concentra in alcune porzioni isolate ma (riprendendo una sollecitazione di stamane dell’assessore regionale all’ambiente) si profila un approccio all’intero territorio che assume rilevanza paesistica. La stessa filosofia dell’Unione mondiale per la natura, rilevando da tempo l’insufficienza della conservazione “per isole”, tende a rimarcare la centralità del territorio che, in quanto “eredità intrinsecamente evolutiva”, non può essere separata in parti da conservare e parti da trasformare. Si tratta di ancorare i processi di conservazione all’innovazione. Dal canto suo, la Convenzione europea sul paesaggio 2000 riconosce il significato che il paesaggio assume nelle dinamiche economiche e sociali in quanto aspetto essenziale del quadro di vita delle popolazioni e, quindi, il suo concorso all’elaborazione delle culture locali. La questione paesistico-ambientale nel suo complesso può quindi contribuire ad orientare il riordino dell’intero processo di pianificazione rimarcando: a) l’esigenza di ripartire dal locale senza allentare l’insopprimibile tensione locale/globale; b) il passaggio da un sistema gerarchico ad un sistema cooperativo, studiando forme di pianificazione aperte al contesto reale, spostando il più possibile le responsabilità di governo sugli abitanti; c) l’attivazione di processi di valutazione delle scelte da operare. Strumenti di valutazione come la alutazione d’impatto ambientale (VIA) o meglio ancora come la valutazione strategica (VAS), dovrebbero supportare ogni discussione pubblica sulle scelte di governo; d) l’attivazione di processi palesi e trasparenti di negoziazione, sulla base di regole chiare e certe, previa definizione del campo di negoziabilità; e) l’apertura a tutti i soggetti coinvolti nel processo di pianificazione dei sistemi conoscitivi e valutativi, assicurando la circolazione delle informazioni e la possibilità di motivare, giustificare ed argomentare le scelte proposte.

2) Non mi soffermo, per esigenza di brevità e perché gli autorevoli relatori che seguiranno potranno farlo con più precisione di me, sui diversi percorsi teorici che hanno accompagnato la progressiva definizione di parole come: “strategia”, “struttura”, “norma” ed “operatività”; ritengo però utile coglierne quei contorni necessari per ricercare sinergie, condivisioni e reciproche interazioni tra il piano comunale e gli altri strumenti della pianificazione ordinaria e specialistica, con particolare attenzione a quella dei parchi. Traguardando i diversi aspetti del piano comunale dalla prospettiva ambientale emerge che:

a) l’approccio strutturale presuppone letture ed interpretazioni interdisciplinari, in una visione sistemica molto spesso non sufficientemente sperimentata e di difficile espletazione. In tal senso si dovrà tentare di superare l’atavica divisione tra il mondo delle scienze sociali e quello delle scienze della terra, come pure il meccanico accostamento dei diversi saperi, al fine di cogliere quel valore aggiunto che deriva dall’interazione tra le molteplici discipline;

b) l’approccio strategico deve confrontarsi con “l’imprevedibilità e la complessità dinamica dei moderni processi decisionali”. Basti pensare ai programmi complessi e alle forme di finanziamento speciali capaci d’innescare accelerazioni improvvise rispetto ai tempi della programmazione ordinaria (talora in mancanza di diagnosi compiute, ancorchè basate sulla semplice intuizione). L’approccio strategico delinea, a diversi livelli e scale, ipotesi progettuali non abbastanza definite da poter essere supportate da contenuti tecnico-normativi, ma sufficientemente abbozzate per avviare e circoscrivere processi di coopianificazione e forme di partecipazione condivisa;

c) gli aspetti operativi sono significativamente relazionati al milieu amministrativo in cui si collocano e quindi alla maggiore o minore efficienza degli apparati;

d) gli aspetti normativi incominciano ad aprirsi alla reale informazione dei processi attuativi, sollecitando il soggetto a prendersi le sue responsabilità, in uno spirito di sussidiarietà.

3) Il piano per il parco è stato istituito dalla legge quadro sulle aree protette. Esso si configura come uno strumento dai contenuti di tipo urbanistico-territoriale, paesistico e naturalistico. Non è pensabile, pertanto, di confonderlo con la pianificazione ordinaria o di considerare solamente la componente naturalistica, lasciando irrisolti i problemi di tutela paesistica e di organizzazione urbanistico-territoriale. Il piano per il parco è dunque uno strumento complesso, di natura interdisciplinare e multisettoriale; una concezione che sembra trovare, per ora, solo parziale conferma nelle esperienze europee di pianificazione dei parchi naturali, mentre può essere facilmente riscontrata nella filosofia di pianificazione sostenuta da tempo negli Stati Uniti dal National Park Service. Nel definire “l’organizzazione generale del territorio e la sua articolazione in aree e parti a differente livello di tutela dei valori naturali e culturali” esso viene ad assumere diverse funzioni: a) è quadro di riferimento strutturale per la tutela, la conservazione e la valorizzazione delle specificità paesistiche, culturali, economiche e sociali; b) è quadro di riferimento strategico per coordinare ed orientare le azioni ed i programmi d'intervento di diversi soggetti attuatori, pubblici e privati; in tal senso, interviene valorizzando le sinergie e le complementarietà che derivano dalla “messa in rete” di risorse, opportunità e competenze differenziate; c) è quadro di riferimento argomentativo delle decisioni progettuali intraprese, in quanto esplicita le poste in gioco ed i valori di riferimento, le ragioni delle scelte ed i loro margini di negoziabilità, le condizioni del dialogo e del confronto tra i diversi soggetti istituzionali, i diversi operatori ed i diversi portatori d'interessi; tale funzione è tanto più importante quanto più ci si allontana da una concezione puramente vincolistica del piano e quanto più si punta a stimolare la positiva interazione dei diversi soggetti istituzionali nei processi di pianificazione, sollecitandone la responsabilizzazione sui problemi comuni; d) è strumento per normare ed attuare in modo diretto alcuni particolari interventi (es.: organizzazione della fruizione, infrastrutturazione per il funzionamento della macchina del parco, opere di restauro ambientale e per la protezione della flora e della fauna).

Il piano per il parco presenta, dunque, contenuti strutturali e strategici e solo limitatamente ad alcune categorie d’intervento (quelle sopra citate) ricopre ambiti propri della regolamentazione tecnico-normativa. I contenuti strutturali introducono azioni irrinunciabili relativi alla conservazione di risorse, dinamismi, ed equilibri essenziali ed opzioni suscettibili di un’interpretazione più flessibile e quindi oggetto di negoziazione. In tal senso è evidente che delineare il quadro strutturale non è operazione di mera elencazione di oggetti ed aree; si tratta invece di costruire interpretazioni cariche di progetto, che in taluni casi richiedono metodiche ed approcci innovativi di tipo analitico. E’ quanto, ad esempio, si è registrato nella regione Liguria dove l’intera collettività, nelle sue espressioni sociali e culturali viene chiamata a pronunciarsi su una “Descrizione Fondativa” che non riguarda tanto la realtà territoriale esistente quanto le prospettive di una sua evoluzione. Una descrizione, quindi, che “non è solo qualitativa e prestazionale, ma è anche un'interpretazione della realtà tutt'altro che neutra, anzi fortemente intenzionata” (come è riportato in una circolare assessorile del 1997 della Regione Liguria.). Così pure, nella Regione Toscana, la descrizione identitaria, interna allo Statuto dei luoghi, rappresenta, argomenta e certifica, dal punto di vista sociale, valori ritenuti intrinseci del territorio, al fine di delineare scelte di scenario e di sviluppo sostenibile. In questo senso, costruire lo Statuto dei luoghi per lo sviluppo sostenibile significa “fare società locale per l'autosostenibilità”. Non siamo di fronte ad un insieme di vincoli urbanistici ma piuttosto, evocando lo statuto della città medioevale, all'esito di “una fase costituente che produce un patto condiviso per lo sviluppo”. L’approccio strategico, oltre a delineare l’unico reale spazio propositivo del livello della pianificazione delle aree protette, allarga gli orizzonti delle politiche territoriali locali, da concretizzarsi previo accordo e condivisione di molteplici e differenti soggetti. Le esigenze di concertazione e cooperazione prefigurano aree d’azione ad ampio respiro, necessariamente orientate oltre il parco (e talora oltre gli stessi ambiti territoriali comunali), per abbordare il mondo dell’imprenditoria, dell’associazionismo e, più in generale, di tutti gli attori pubblici e privati.

Il riconoscimento del ruolo preminentemente strutturale e strategico del Piano per il parco è quindi di ausilio nel tentativo di dirimere l’intricato rapporto con la pianificazione ordinaria. In tal senso, l'esplicazione del potere sostitutivo rispetto agli strumenti urbanistici generali comunali si circoscrive ai contenuti strutturali, mentre il governo locale mantiene completo potere decisionale all’interno della maglia strutturale, la cui “grana” è da definirsi caso per caso, prevedendo eventuali approfondimenti del livello strutturale alla scala comunale. Ad eccezione di alcune, limitate ma irrinunciabili, scelte conservative e per il funzionamento della macchina del parco (per le quali si giunge alla definizione tecnico-normativa), il più delle volte si tratta quindi di fornire sintesi interpretative anche complesse, talora difficilmente rinvenibili nell'ambito delle competenze locali e di delineare, in coerenza con i quadri conoscitivi e valutativi, le prime ipotesi di tutela e valorizzazione, strategiche, aperte ai suggerimenti ed alle verifiche provenienti dalle comunità locali.

Non mi aspetto di uscire da questa giornata di studio con “ricette” da consegnare al legislatore, ma desidererei, con l’ausilio degli autorevoli relatori presenti, riuscire a mettere a fuoco gli elementi del conflitto e gli spazi per l’auspicato dialogo tra la pianificazione delle aree protette e la pianificazione comunale. Si potrebbe in tal modo delineare il necessario contributo istruttorio per il dibattito nelle opportune sedi.

Attilia PEANO Commissione INU Politiche per l’ambiente

1. Due piani, diversi per obiettivi, contenuti, scala, soggetti competenti, sovrapposti sullo stesso territorio o strettamente contigui

(come appare dai contenuti della l. 394/91 e come peraltro viene fatto nella maggior parte dei paesi europei)

• di competenza dell'ente parco (ente ad hoc), anche se la l.426/98 ha attribuito alla Comunità del parco (cui partecipano i sindaci dei comuni il cui territorio é compreso nel parco) la partecipazione alla definizione dei criteri del piano e l'espressione del parere sul piano stesso

• obbiettivo primario - la tutela dei valori naturali e ambientali, storici, culturali, antropologici e tradizionali,

lo sviluppo economico e sociale delle collettività locali (aree di promozione economica e sociale).

• Sostitutivo di ogni altro strumento di pianificazione e immediatamente vincolante per le amministrazioni e i privati (art. 12 L. 394/91)

• obbiettivo primario - definire usi del suolo e i diritti delle aree, anche se i suoi contenuti trovano riferimento in politiche economiche, sociali e più recentemente anche ambientali e se, nelle regioni con legislazione urbanistica riformata, il piano è diviso nella parte strutturale (organizzazione del territorio) e nella parte operativa (regolazione dell'uso del suolo).

Per le aree comprese nel Parco, il primo sostituisce il secondo, e il comune é tenuto a rispettarlo, riservando le proprie competenze unicamente alle aree esterne.

Una soluzione, quella della legge, molto netta e schematica, ma di difficile o impossibile praticabilità, non solo per ragioni politiche, ma tecniche:

il piano del parco é in sostanza sia un piano strutturale per la tutela e l'organizzazione del territorio che un piano regolativo rivolto alla gestione che però in genere non scende alla scala della progettazione urbanistica dell'abitato prevista e richiesta per il PRG nelle scale 1:2000, 1:1000.

Il piano del parco si occupa principalmente della conservazione delle risorse naturali e paesistiche, degli indirizzi per la gestione, della valorizzazione del patrimonio, delle misure cioè necessarie a fornire all'area la speciale protezione che ne ha motivato l'istituzione; il piano regolatore è rivolto principalmente allo sviluppo e all'organizzazione del territorio, compresa la tutela ordinaria delle risorse e degli spazi naturali e culturali.

Sembra dunque difficile o impossibile che il piano del parco possa completamente sostituirsi al PRG.

D'altra parte, i comuni restano completamente liberi per le aree esterne contigue al parco, spesso individuandole come aree di compensazione delle limitazioni poste ai territori inseriti nel parco.

E ciò contrasta con l'esigenza di un rapporto sinergico tra parco e contesto, per ragioni:

nel nostro paese si tratta in genere di parchi di piccola dimensione, inseriti in contesti antropizzati, la cui tutela si rivela inefficace (come dimostra la continua perdita di biodiversità anche nelle aree protette) a causa della frammentazione e dell'isolamento di habitat e specie, e come dimostrano i problemi di degrado e inquinamento, di gestione faunistica, di manutenzione dei paesaggi culturali. Da questa constatazione è nata la proposta europea di costruzione delle reti ecologiche, che ha trovato in Natura 2000 il suo principale riferimento operativo istituzionale.

lo stesso progetto di fruizione sociale del parco, che costituisce un contenuto del piano in aderenza ad uno dei suoi principali obiettivi, non può prescindere da un'organizzazione che coinvolga il territorio esterno in un disegno complessivo, di cui il parco è parte e parti sono i centri storici, i villaggi, i paesaggi, i servizi, le comunicazioni e gli accessi. Tra i principali problemi non risolvibili senza un coinvolgimento del contesto si possono citare: la regolazione dei flussi turistici, l'organizzazione delle infrastrutture di accesso e dei servizi per i visitatori.

similmente un progetto di sviluppo locale non può limitarsi al parco, anche se esso rappresenta un vantaggio competitivo dell'ambiente locale, ma valorizzarlo come una risorsa da immettere in un circuito di valori e di opportunità diversificate.

La separazione tra parco e contesto impedisce inoltre il perseguimento sia di una politica di sistema delle aree protette, l'unica che possa guardare agli obbiettivi della conservazione della natura e della biodiversità, sia di una politica di sviluppo sostenibile dell'intero territorio, (che coniughi conservazione e sviluppo) come previsto dagli orientamenti internazionali. (Rio de Janeiro 1992, Iucn Parks for life 1992). La stessa Iucn riconosce che le strategie di valorizzazione delle aree protette devono fondarsi sulla cooperazione dei soggetti e livelli istituzionali.

Tutto ciò dimostra che parco e contesto, e in primo luogo i comuni devono ricercare un dialogo, per concertare sia le politiche di tutela che quelle di sviluppo.

Queste ultime, in particolare, per il parco e il contesto, sono affidate ad uno strumento separato, che la legge 426/98 ha almeno reso contestuale con il piano del parco: il piano pluriennale economico e sociale della Comunità del parco. Anche questo piano programmatico presenta strette relazioni con i piani comunali, e soprattutto con gli altri strumenti di intervento di più recente istituzione, riunibili sotto la voce “programmi complessi”, orientati a coniugare l'organizzazione fisica del territorio con lo sviluppo locale.

cosa possono fare gli uomini per il parco? e cosa può fare il parco per gli uomini?

sul territorio e negli strumenti si rivela un'operazione contrastante con le stesse finalità dei parchi.

Dunque il dialogo tra i due strumenti si rivela necessario, e nella pratica della pianificazione il dialogo si sviluppa, sia attraverso i contenuti conoscitivi del piano del parco che in genere investono un territorio ben più vasto di quello protetto, tenendo in considerazione le previsioni degli altri strumenti di pianificazione, sia attraverso un dialogo aperto ai diversi attori del territorio e in particolare ai Comuni, finalizzato all'ascolto dei loro bisogni, programmi e attese nei confronti del parco e alla verifica delle proposte di piano nel corso della loro formazione. L'indispensabilità di questo dialogo, al fine di formare un piano condiviso alla cui attuazione concorrono tutti i soggetti coinvolti, e l'utilità in termini di valore aggiunto per lo stesso piano del parco, si sono dimostrate nelle esperienze di pianificazione che ho seguito e ho in corso (parchi nazionali Val Grande e Majella, parchi regionali Nebrodi e Alpi Marittime), così come se ne sono dimostrate le difficoltà organizzative, politiche e tecniche ed è emersa la fragilità del rapporto fondato su base volontaria, sia dal lato del parco, che dal lato dei comuni.

l’esigenza di un rapporto si manifesta con la ricerca spasmodica di consenso degli enti locali, che si traduce nell'accettazione di volontà tra loro incongruenti e soprattutto nella distribuzione a pioggia degli interventi finanziati (prima, durante e dopo il piano) per la fruizione, il patrimonio, il turismo, rischiando di mettere in pericolo anche valori non contrattabili, o di inficiare le politiche di gestione,

oppure la fiducia nel potere sostitutivo del piano induce a considerare il dialogo un indebolimento dell'autorità del parco, cosa che non è, ma che invece alimenta conflittualità durature tra parco e comuni.

si esprime la resistenza, nelle aree economicamente più forti, a rivedere i propri modelli di sviluppo basati sulla crescita insediativa e sul turismo pesante (infrastrutture, seconde case) o su pratiche agroforestali e zootecniche incompatibili;

oppure, nelle aree a forte marginalità economica, si sviluppa una fiducia smisurata nelle capacità del parco di indurre sviluppo economico a breve termine e quantitativamente rilevante, mentre lo sviluppo ambientale è di piccola scala, di medio-lungo termine e di forti sinergie, come dimostrano le esperienze internazionali che hanno consolidato un ruolo economico dei parchi naturali;

ne deriva una frammentarietà dell'azione e della partecipazione alla formazione del piano e alla sua gestione e la volontà di indipendenza dall'ambiente e dal contesto funzionale del territorio.

L'iniziativa volontaria si rivela dunque difficile e poco efficace, incerta nei tempi e nei risultati, sproporzionata agli sforzi compiuti. Questo rapporto costituisce oggi un nodo problematico.

4. Orientamenti per il cambiamento, in linea con gli indirizzi internazionali

Ipotesi di cambiamento possono essere configurate sia sul lato della legge 394/91, sia sul lato della legislazione urbanistica.

L'orientamento é quello di introdurre, (invece che la sostitutività del piano del parco su tutti gli altri piani) il principio della concertazione obbligatoria, definendone le procedure e le modalità di svolgimento. Tale orientamento probabilmente potrebbe essere affermato senza modifiche legislative, con un'interpretazione del dettato della legge che intenda la sostitutività del piano del parco su tutti gli strumenti di pianificazione piuttosto che come atto autoritativo, come esito di una concertazione tra i soggetti coinvolti, definita istituzionalmente nel metodo e nella procedura. Questo problema, peraltro, si ripropone per i rapporti tra tutte le pianificazioni speciali e quelle ordinarie, aprendo quindi una questione di tipo generale.

Un contributo positivo potrebbe venire anche dalla riforma urbanistica nazionale se, come previsto dalla proposta dell'INU, venisse definita la separazione del piano urbanistico locale nelle due parti strutturale e operativa, come peraltro già é stato fatto da tutte le più recenti leggi urbanistiche regionali. Ciò consentirebbe di attribuire al solo piano strutturale la funzione di coordinarsi con il piano del parco, lasciando la parte operativa alla piena autonomia comunale. Questa soluzione potrebbe, da un lato, assicurare il coordinamento concertato tra i due piani, nella componente strutturale e, dall’altro, di lasciare al comune la regolazione degli usi del suolo, in congruità con l’organizzazione strutturale del territorio.

Questo orientamento si allinea con tutti i recenti indirizzi internazionali in tema di aree protette, che auspicano una cogestione del parco e del contesto da parte di tutti i soggetti coinvolti e con le pratiche in uso, formalmente o informalmente, nella maggior parte dei paesi europei, che si richiamano di seguito in sintesi nelle schede con riferimento all'Olanda, alla Gran Bretagna e alla Francia.

Carlo Alberto GRAZIANI Università degli studi di Macerata

Ringrazio l’Istituto Nazionale di Urbanistica per avermi invitato a partecipare a questo convegno; in particolare ringrazio l’arch. Massimo Sargolini che mi ha chiesto di intervenire: ritengo di essere stato invitato in quanto portatore di una determinata esperienza gestionale, quella di presidente di un parco e precisamente del Parco Nazionale dei Monti Sibillini. Dico subito che si tratta di un’esperienza molto intensa di cui voglio dare in questa sede testimonianza, anche se, come è naturale, non posso spogliarmi del mio ruolo professionale di giurista: il mio intervento pertanto risentirà di queste due anime, le quali non sono certo incompatibili, anzi sono strettamente complementari.

Vorrei partire dal paradosso cui faceva riferimento Roberto Gambino ieri sera al termine di un convegno, denso e partecipato, che abbiamo organizzato all'Università di Macerata: "un'utopia istituzionale: le aree naturali protette a dieci anni dalla legge quadro". Gambino rilevava, da un lato, la crescente importanza assegnata alla pianificazione dalle leggi ambientali e, dall’altro, il fatto che il governo del territorio sembra - o sembrava? - aver decretato la morte del piano e il trionfo della deregolamentazione. Vorrei allora innanzitutto chiedermi se la pianificazione serve alla gestione di un parco: sono necessari il piano per il parco e il piano pluriennale economico e sociale? Certo, siamo obbligati a farli perché la legge quadro sulle aree protette li prevede: ma sono necessari o rappresentano un mero orpello formale?.

Voglio essere realistico e nello stesso tempo costruttivo. Dai dati offerti dallo stesso Gambino risulta che solo il 55% dei parchi, tra nazionali e regionali, si è dotato del piano per il parco, anche se un ulteriore 30% lo sta elaborando. Mi rendo conto che dall'angolo visuale di Gambino si tratta di un dato positivo; la realtà però mostra che i parchi stanno esprimendo notevole vitalità e sono in grado di operare positivamente anche senza i piani; d’altra parte non va tralasciato il fatto che quelle percentuali sono molto inferiori per i parchi nazionali e che i parchi nazionali storici hanno vissuto per decenni, e continuano a vivere, praticamente senza piani. In particolare per quanto riguarda il Parco Nazionale dei Monti Sibillini, esso, a otto anni dalla sua operatività, non ha ancora il piano per il parco (anche se oramai questo è in corso di approvazione da parte degli organi) e ha appena adottato il piano pluriennale economico e sociale che però non è ancora stato approvato dalla Regione e quindi non è operativo.

Nella gestione quotidiana si avverte la mancanza dei piani? La risposta è in sostanza negativa. Anche se spesso si ritiene che i piani e soprattutto il piano per il parco rappresentino la panacea (quante volte diciamo: “al momento in cui avremo il piano potremo affrontare e risolvere i problemi”), in realtà non sembra che nella gestione quotidiana i parchi mostrino incertezze reali e comunque, se incertezze vi sono, esse quasi mai sono attribuibili alla mancanza dei piani. Tanto che è stata teorizzata l'esistenza una sorta di piano implicito il quale consisterebbe nella sintesi delle scelte fondamentali che gli organi del parco, pur in mancanza di piani, hanno effettuato e continuano a effettuare.

Tale mancanza dunque non è di impedimento all’operatività dei parchi; ben altri sono gli impedimenti, ma non è questa la sede neppure per un cenno. I parchi invece sono operativi anche senza i piani. Prendiamo la questione cruciale dei nulla-osta: istituzioni e privati li richiedono ai parchi; i parchi li rilasciano (e oggi esiste pure un avallo giurisprudenziale sulla legittimità dei nulla-osta in mancanza dei piani) e anche grazie a ciò sono riusciti ad affermare la loro autorevolezza.

In fondo i parchi potrebbero dire ai comuni e agli altri enti: “fate voi i vostri piani, noi ci limitiamo a valutarli e se la valutazione è positiva rilasciamo il nullaosta come la legge ci consente”; e così si potrebbe tranquillamente andare avanti. Anzi proprio questa, in teoria, sarebbe potuta essere la scelta legislativa, anche se avrebbe creato qualche problema … occupazionale ad architetti e urbanisti.

Effettivamente in un quadro che si fonda sulla separazione, sulla gerarchia, sulla differenza il piano può considerarsi superfluo. A ben vedere è proprio in questo quadro che i parchi storici hanno proceduto e che i parchi di nuova generazione, in assenza di piani, procedono. E’ un quadro però che finisce per opprimere, forse perché lascia tutto nella provvisorietà e inevitabilmente lascia ampi spazi alle scelte arbitrarie.

Se invece provassimo a fare un salto concettuale e a muoverci in un quadro di partecipazione, di intesa, di cooperazione, se ci convincessimo che il parco non lo realizza l’ente parco, ma è opera dell’insieme delle istituzioni e dalla società, ci renderemmo conto che il piano diventa strumento fondamentale perché rappresenta il terreno della partecipazione, del confronto, dell’intesa. Forse, in astratto esso potrebbe non essere necessario ai fini della partecipazione: non vedo però altro strumento migliore. L’attuale esperienza dei parchi, del mio Parco, dimostra che proprio sul piano si gioca la partecipazione: esso perciò diventa lo strumento fondamentale, il più importante, il decisivo.

Quanto ho cercato di dire non è il frutto di una considerazione astratta, se volete teorica: quella che vi porto è, lo ripeto, una testimonianza di oggi. Il Parco Nazionale dei Monti Sibillini — ma credo che tutti i parchi che hanno in corso di realizzazione il piano siano nella stessa situazione — vive proprio in questo periodo un momento delicatissimo e intenso sul fronte degli organi, del personale, dei progettisti nostri consulenti e soprattutto dei rapporti con le altre istituzioni. E' un momento drammatico, perché entra in questione non tanto la credibilità del parco, la sua autorevolezza, ma tutto un progetto, il ruolo generale dei parchi. Ieri e l’altro ieri al convegno di Macerata abbiamo sottolineato questo ruolo generale: i parchi come modello per il resto del territorio. Abbiamo parlato di utopia, di un’utopia concreta: è in ballo in questo periodo proprio il ruolo utopico dei parchi.

Ma se le cose stanno così, si scopre la vera portata di quel comma 7 dell’articolo 12 che è stato ritenuto devastante dal Presidente Moglie: “Il piano ha effetto di dichiarazione di pubblico e generale interesse e di urgenza e di indifferibilità per gli interventi in esso previsti e sostituisce a ogni livello i piani paesistici, i piani territoriali, urbanistici e ogni altro strumento di pianificazione”. Questa norma che si suole interpretare in termini di gerarchia — e anche oggi gli interventi l’hanno interpretata in termini di gerarchia, perciò di separatezza — in realtà va interpretata in chiave di partecipazione. Il legislatore proprio questo ha voluto dire: il piano per il parco sostituisce gli altri strumenti perché gli enti competenti a emanarli hanno portato le loro scelte, i loro piani in quel piano, sono diventati effettivamente co-pianificatori. Il piano per il parco (così lo definisce significativamente la legge quadro del 1991, anche se la legge 426 del 1998 torna a parlare di piano del parco) non è solo dell’ente parco, non è solo del consiglio direttivo e oggi, con la legge 426, del consiglio direttivo e della comunità del parco, è anche di ciascun comune, degli altri enti locali, delle regioni. Il piano per il parco è il piano di tutte le istituzioni: è la confluenza, la sintesi a livello alto di una serie di altri piani e perciò di una serie di scelte complesse (piani regolatori, piani paesistici, Pit, Ptc, ecc.).

Tutto ciò comporta un ruolo attivo delle altre istituzioni che forse mai hanno svolto: perché se si deve realizzare la co-pianificazione non è il parco che propone, anche se di fatto la proposta tecnica può venire dal parco, ma tutti i soggetti devono esprimere attivamente la propria iniziativa e dunque svolgere un effettivo ruolo di pianificazione. Ed è proprio in ragione di questo ruolo che il piano per il parco vede riconosciuta dalla legge un’efficacia così pregnante.

Naturalmente l’efficacia sostitutiva del piano per il parco riguarda solo i contenuti che ad esso sono propri, altrimenti la legge finirebbe per rivelarsi contraddittoria: la legge invece va interpretata nel segno della razionalità e quindi dell'armonia, non invece della contraddizione. I contenuti che sono propri del piano per il parco sono indicati esattamente dall’art. 12; per gli aspetti ulteriori valgono i piani regolatori e gli altri piani. E questi – sia chiaro – valgono comunque: non perché contengono previsioni che non sono in contrasto con il piano per il parco, ma perché quegli aspetti non sono previsti, e non possono essere previsti, dal piano per il parco. Si potrebbe configurare una sorta di ruolo residuale degli altri piani, dove però l'espressione “ruolo residuale” è equivoca, perché sembra alludere a un rapporto gerarchico che invece non è in gioco: non si tratta cioè di piani di maggiore o minore importanza.

Non sono un pianificatore, però ritengo che gli aggettivi abbiano un senso: la terminologia che riconduce i rapporti tra piani nel segno della specialità o generalità, della ordinarietà o straordinarietà non è in grado, a mio avviso, di interpretare la complessità, la coesistenza, la confluenza, la cooperazione che sono le categorie concettuali che con quella norma il legislatore ha voluto introdurre. Credo che noi – istituzioni, giuristi, pianificatori - dobbiamo approfondire questi temi proprio perché, se è necessaria la partecipazione attiva di tutte le istituzioni, dobbiamo riuscire a capire esattamente come esse devono lavorare insieme, cioè cooperare, co-pianificare.

L'interpretazione in chiave di co-pianificazione mi sembra tale da restituire coerenza e armonia al sistema e inoltre evita – è necessario sottolinearlo – un delicatissimo problema di costituzionalità soprattutto alla luce della legge costituzionale n. 3, sulla riforma del titolo V della parte II della Costituzione, che, dopo il referendum, è oramai entrata in vigore e che attribuisce funzioni amministrative ai Comuni secondo il principio di sussidiarietà.

Non mi nascondo però che questa ricostruzione unitaria del sistema faccia nascere alcuni problemi: per esempio riguardo al ruolo dell’autorità di bacino, che non partecipa alla elaborazione del piano del parco e perciò non interviene nel processo di pianificazione, oppure riguardo agli aspetti tecnici della co-pianificazione. Quanto al primo problema, non sono in grado oggi di risolverlo, però sono convinto che non vi siano ostacoli insormontabili; quanto al secondo, spetta ovviamente ai tecnici - all’architetto, al pianificatore - l’individuazione degli strumenti idonei: ritengo però che anche nel settore della pianificazione i parchi rappresentino una sfida per trovare nuove soluzioni e soprattutto esigano che si innalzi il livello dell’analisi.

In proposito sono particolarmente interessato alla posizione della Regione Marche — è qui presente l’arch. Minetti: spero di poter avere da lui ulteriori indicazioni — che ha indirizzato ai parchi una nota in cui la sostituzione dell’art.12 viene interpretata in modo letterale: il piano del parco si sostituisce integralmente agli altri piani. Ribadisco che non ci possiamo attestare — proprio perché urteremmo contro la ratio del sistema — su un’interpretazione del concetto di sostituzione in chiave gerarchica, anche se apparentemente questa sembra essere la lettera della legge. Come abbiamo però visto nella intenzione del legislatore la sostituzione è determinata dalla confluenza delle scelte di pianificazione; pertanto una sostituzione dell’intero piano non avrebbe alcun senso se non altro perché la norma prevede che il piano debba avere determinati contenuti.

In questo quadro mi sembra interessante l’indicazione de iure condendo dell’arch. Peano sulla “necessità della istituzionalizzazione delle procedure di concertazione”. A mio avviso non si tratta di auspicare un nuovo intervento legislativo: è possibile operare in attuazione di principi che già esistono nell’ordinamento e che devono essere interpretati. Potremmo così, nel caso del Parco Nazionale dei Monti Sibillini, costruire, nello spirito della legge, un procedimento di concertazione Marche-Umbria certamente utile e interessante.

Vi è un altro punto che mi preme sottolineare ed esso riguarda i rischi che incontra l’elaborazione dei piani: sono rischi che sperimentiamo nella gestione del nostro parco, ma che possono riscontrarsi nella pianificazione anche di altri parchi.. Da un lato vi è il rischio dell’estrema semplificazione, o addirittura della banalizzazione: il piano diventa mera sommatoria dei piani urbanistici dei Comuni, mera sommatoria, per quanto riguarda il Ppes, dei desiderata dei Comuni e degli altri enti locali. Si tratta di un rischio perché il parco è complessità e perciò i piani devono rispondere a questa complessità. Dall’altro lato vi è il rischio della estrema complessificazione o addirittura della sofisticazione che poi si traduce in oscurità di linguaggio e comunque in difficoltà di comunicazione, in ultima analisi in mancanza di trasparenza.

Pur nella consapevolezza della difficoltà dei problemi e della natura inevitabilmente complessa del piano del parco, dobbiamo fare uno sforzo tutti quanti per trovare una soluzione, per superare questi rischi, tenendo conto che comunque la complessità è legata al fatto che il parco è un insieme di relazioni, non è un’area chiusa in se stessa. E’, come dice Gambino, una “rete di reti”. Ma occorre comunicare tutto ciò e non è affatto facile perché l’esperienza culturale che tutti abbiamo è quella della pianificazione di un’area.

D’altra parte vediamo il piano come libro dei sogni che ci risolverà tutti i problemi. Ne ho già accennato: è una sorta di tentazione da cui sovente noi gestori siamo presi, a volte per fuggire dalle responsabilità del quotidiano. In realtà i piani sono processo: anche su questo dobbiamo stare attenti. Sono processo perchè si incontrano con una realtà che presenta aspetti in continua evoluzione: ad esempio gli aspetti istituzionali e normativi.. Come questa natura processuale si traduca in disegni, in carte, in norme regolamentari è un problema di carattere tecnico, difficile, ma comune a qualsiasi esperienza di piano.

Altro punto: i rapporti tra piano per il parco e piano pluriennale economico-sociale. Credo che la scelta del legislatore di prevedere due piani distinti si giustifica con la difficilissima vicenda parlamentare ed extraparlamentare che ha portato alla legge e in particolare con la necessità di dare evidenza allo sviluppo (ecco il piano pluriennale economico e sociale) e di dare un ruolo effettivo alle istituzioni locali (ecco la comunità del parco). In una concezione di piano, come quella descritta da Massimo Sargolini, che è la concezione che stiamo realizzando nel Parco Nazionale dei Monti Sibillini, questa duplicità non ha senso. Anche qui la legge ci impone una certa cosa (la duplicità dei piani) e noi dobbiamo applicare la legge. Ma i temi dello sviluppo sostenibile, soprattutto alla luce della prassi interpretativa, sono in tutta la legge, non solo nell’art. 14 che prevede il Ppes. Ai parchi si rimprovera di pensare solo allo sviluppo e non alla conservazione, senza rendersi conto di introdurre una dicotomia non solo scolastica, ma soprattutto deviante, perché lo sviluppo che i parchi progettano e iniziano a realizzare è strettamente connesso alla conservazione. D'altra parte il ruolo della comunità del parco è stato esaltato dalla legge 426 del 1998. Il piano per il parco – quello disciplinato dall’art.12 della legge quadro – deve potersi costruire in termini di forte integrazione con il Ppes. Il concetto di contestualità introdotto dalla legge 426, a ben vedere, fa riferimento a questa integrazione. Non che necessariamente ci si riesca. Per quanto riguarda il nostro parco ci siamo riusciti solo in misura marginale: la contestualità l'abbiamo risolta in maniera formale, anche perché costruire un piano integrato esige un livello di complessità e di approfondimento alto e non sempre tutti siamo preparati ad affrontarlo. La prospettiva però con cui dobbiamo continuare a confrontarci è senza dubbio molto importante, anche se ai sensi della legge – in considerazione dell’attuale livello della cultura della pianificazione - deve essere considerata sufficiente la mera contestualizzazione formale. Però il vero obiettivo non può che essere quello della piena integrazione tra piano per il parco e piano pluriennale economico e sociale.

Passiamo ora a un’altra questione che interpella direttamente la cultura della pianificazione dei parchi: le aree contigue.

Tranne che in alcune particolari, anche se importanti, situazioni (ad esempio nel Cilento) le aree contigue non si sono fatte. Tale inattuazione è dovuta a una serie di ragioni e forse anche al fatto che rispondono a una logica che non è quella delle relazioni, delle connessioni, ma è quella delle aree e perciò, in ultima analisi, della chiusura. A Macerata nei due giorni scorsi abbiamo sottolineato più volte che il parco è luogo aperto; l'interpretazione che oggi ho cercato di dare dell'art. 12 va proprio in questa direzione; il contesto a cui faceva riferimento Attilia Peano supera il concetto di area. Ieri parlavamo di utopia nel senso etimologico del termine, come “non luogo”: il parco è non luogo in quanto rinvia, per i contenuti stessi della legge e della prassi gestionale, a un sistema di relazioni aperte, a un sistema di connessioni. Il concetto di unità di paesaggio, che è al fondo dell'elaborazione di Roberto Gambino e del suo gruppo, a mio avviso sta a significare proprio il non luogo. Anche se per il pianificatore – me ne rendo ben conto – il non luogo, l’utopia, si deve trasformare in luogo.

Da questo punto di vista pertanto il concetto di area contigua è limitativo. In generale le Regioni non hanno preso l’iniziativa, prevista dall’art.32 della legge quadro, di istituire le aree contigue in sostanza per motivi di politica venatoria. Pertanto le aree contigue hanno bisogno di una revisione legislativa se ad esse si vuole dare attuazione. L’attuazione delle aree contigue diventa importante – al di là degli aspetti tattici che indubbiamente erano presenti al momento della discussione parlamentare – se si accoglie fino in fondo il concetto secondo cui la pianificazione non può limitarsi ai confini del parco e il parco stesso non ha confini.

Concludo sottolineando come a noi che abbiamo responsabilità istituzionali in un settore così delicato, anche perché segnato da una grande trasformazione culturale, incombe il dovere di operare in questa logica di apertura e di superamento del concetto stesso di confine. La co-pianificazione, il ruolo di co-pianificatori dei Comuni, delle Comunità montane, delle Province e delle Regioni serve proprio a questo: a dare una dimensione concreta a questa apertura.

Vedo subito due rischi concreti molto precisi rappresentati da due tipi di barriere – l’uno tradizionale, l’altro nuovissimo - che finiranno inevitabilmente per tradursi in confini: l'infrastruttura stradale e autostradale che, secondo i progetti caldeggiati da ogni parte, assedieranno il territorio dei Sibillini e gli impianti eolici che mediatori senza scrupoli, con l’ausilio di una normativa particolarmente favorevole, vorrebbero disseminare su questo stesso territorio. Il grande rischio è di trovare il territorio chiuso in tanti quadrati, triangoli, trapezi, altre figure geometriche, dove poi sarà molto più difficile costruire relazioni, interconnessioni, reti ecologiche, unità di paesaggio.

I piani e in particolare il piano per il parco - per come occorre costruirli, per l'interpretazione da dare all'art.12, per il ruolo di co-pianificatori che le istituzioni devono svolgere - non sono soltanto un'operazione di tipo culturale. Certo, rappresentano anche una grande operazione culturale, ma devono potersi inverare sul territorio. Qui non c'è bisogno di fare teoria, ma è necessario scendere nel concreto, a partire, nel mio caso, dalla realtà dei Sibillini. L’elaborazione e l’approvazione del piano deve essere collegata a una serie di accordi di programma su punti strategici, a partire dai punti più delicati anche per la loro emblematicità (penso in particolare alle strade del Fargno e della Sibilla, ai piani di Castelluccio, all’insediamento di Frontignano), o anche a un grande accordo di programma trasversale.

Tutte le istituzioni devono avere il coraggio, senza tirarsi indietro e senza lasciare alle altre la prima mossa, di individuare i nodi fondamentali per una grande operazione di riconsiderazione dell'intero territorio al fine di dimostrare come il piano per il parco possa essere un concreto strumento di sviluppo sostenibile.

Antonio MINETTI Coordinatore Area territorio e ambiente Regione Marche

Dopo la passione dell'intervento, che mi ha preceduto valeva la pena di chiudere e rifletterci su; ragionare sulla base di questo intervento, carico di ottimismo, ma soprattutto carico di esperienza concreta, alla quale cercherò di rapportarmi. L’idea è concreta e vedremo di realizzare noi, con il Coordinamento dei parchi regionali, un incontro-dibattito fra l'esperienza forte del parco del Ticino e l'esperienza di un parco regionale delle Marche che ha già tutti i piani — il parco del Conero — e uno o più parchi regionali, che invece stanno facendo i piani (territoriali) in questi mesi.

Questo convegno si colloca nella regione Marche in un momento particolare. Stiamo lavorando alla riforma urbanistica regionale, cercando di recuperare il più rapidamente possibile l’evidente ritardo. Esiste una traccia del nuovo testo, che all'interno del servizio urbanistica, in particolare, si sta elaborando. Alcuni dei presenti hanno dato un importantissimo contributo scientifico a questo prodotto; vedremo di uscire al più presto con una proposta, sulla quale confrontarci ulteriormente.

La riforma urbanistica regionale potrebbe abrogare la legge regionale 15/94, trasformandola in parte in un regolamento di attuazione.

Nelle Marche, a differenza di altre regioni, siamo in presenza di una sequenza di piani territoriali di area vasta, che copre l'intero territorio marchigiano: c'è il PIT dal 2000, ci sono i quattro piani territoriali di coordinamento (l'ultimo, della Provincia di Ancona, verrà approvato presto), i piani territoriali in formazione di tre parchi esistenti, un parco che ha già tutti i piani di settore (agricoltura, turismo, forestazione, ecc.) e il piano territoriale (parco del Conero). Il terzo ingrediente dello scenario è la VAS. Questo strumento, che l'UE ha definitivamente consolidato in sede normativa, sta per “abbattersi” sull'esperienza politico-istituzionale ed amministrativa dell'Italia e delle Regioni.

Stiamo lavorando con il Ministero per capire come dobbiamo declinare la VAS a livello di disciplina giuridica dello Stato o direttamente travasandola nelle normative regionali. Su quali oggetti si “abbatterà” la VAS? Ovviamente sui piani, perché anche a questo serve.

Il quarto ingrediente dello scenario: la Regione Marche sta firmando in queste ore l'Accordo di programma con il Ministero dell'ambiente, che porta circa 3 miliardi di ulteriori finanziamenti ai soli parchi regionali.. Esiste un Progetto APE, che tutti conoscete e che porterà altre risorse finanziarie, per ora poche. Esiste un Progetto CIP, che pure è finanziato e che sta crescendo di dimensione scientifica, ma anche di dimensione politico-istituzionale: 3 Regioni hanno aderito a CIP, che è un'altra invenzione marchigiana.

Dobbiamo inoltre tener conto delle importanti risorse finanziarie comunitarie, che possono innestare processi di accelerazione sia nella strumentazione di piano del parco, sia nella strumentazione dei PRG dei Comuni del parco nonché della Provincia, ed inoltre dei patti territoriali, che coinvolgono il territorio dei parchi e delle loro comunità. Inoltre una quarantina di Comuni nelle Marche sembra vogliano “esercitarsi”, attivando il programma di Agenda 21 locale: qualcuno crede forse che sia un esercizio decorativo, alcuni sono perfettamente consapevoli che questo processo potrà trasformare profondamente la politica del territorio. C'è infine un caso particolare: la città di Pesaro, in gemellaggio con altre città italiane ed europee, che sta sperimentando l’idea del “piano strategico”, oggetto nuovo in Italia e sul lungo periodo: 2015 come orizzonte temporale.

Nelle Marche tutto ciò avviene in un quadro di forte dinamismo economico. Quasi tutti hanno detto che il parco non è un'isola e che deve estendere la propria energia sull'intero territorio, ma questo territorio è sottoposto ad un dinamismo economico-sociale fortissimo. In questo momento nelle Marche molti sindaci hanno lo stesso problema: dove trovare nuove aree industriali? Dove trovare decine, centinaia di ettari di nuove aree industriali? Questo è il problema del sindaco di Pesaro, del sindaco di Matelica, del sindaco di Fabriano, del sindaco di Fermo, di quello di Civitanova e di moltissime altre città delle Marche, in un quadro, che vede la disoccupazione marchigiana pressochè inesistente. I macroeconomisti la chiamano "frizionale": 3,15%;quasi nulla rispetto ai dati nazionali e ai dati di Paesi in crisi economica.

Questo processo di forte sviluppo economico sostanzialmente tradizionale trascina con sé una esigenza di infrastrutturazione pesante del territorio: almeno quattro grandi assi stradali, le scogliere a mare davanti alla costa in un flusso ininterrotto di irrigidimenti artificiali tra Porto d'Ascoli e Gabicce Monte ecc. Quindi una serie di investimenti documentati, molto sostenuti, di infrastrutturazione, di irrigidimento del territorio marchigiano. Ciò rende fondamentale l'obiettivo di uscire dal parco-isola, fare rete e sistema, fare rete ecologica regionale. E’ evidente che le infrastrutturazioni rigide, pesanti del territorio entrano in conflitto con l’ ipotesi di rete ecologica regionale, a meno che la qualità della progettazione, la dimensione di questi oggetti non siano pensate anche in chiave di sostenibilità della rete ecologica regionale, e questo è un nostro compito tecnico, una nostra responsabilità, non va scaricata su nessuno.

Misuriamo per altro l'insuccesso, forse provvisorio, di alcune politiche. Nel Programma di Sviluppo Rurale, che "pesa" circa 800 miliardi, c'è una misura piccola, che abbiamo fatto fatica ad inserire, che è la costruzione dei corridoi ecologici, pensati da noi come dei “tentacoli” che escono dai parchi, dalle aree Bio Italy, dalle aree floristiche, si diffondono sul territorio, si connettono tra loro e prevalentemente coinvolgono la rete idrografica maggiore, media e minore delle Marche. Di corridoi ecologici in questo piano così ben finanziato, ne è stato proposto uno in tutta la regione Marche! Che cosa vuol dire? Vuol dire che in sede tecnica, ma anche in sede politica, c'è la consapevolezza piena che esiste una strumentazione finanziaria adeguata, che esistono buone idee, ma poi non vengono adeguatamente gestite dai soggetti competenti:, pubblici e privati della regione.

Che cosa voglio arrivare a dire? Che serve in questo scenario a forte sviluppo quantitativo e prevalentemente tradizionale, un'idea condivisa, un'idea "militante" dello sviluppo sostenibile. Questa idea militante dello sviluppo sostenibile non c'è. C'è un'idea “scenografica” dello sviluppo sostenibile, in tutti i convegni siamo d'accordo, ma bisogna passare alla coerenza, per cui sviluppo sostenibile vuol dire soprattutto qualità e non quantità.

In altra sede e ad esempio il sindaco di Matelica diceva giorni fa una cosa di grandissimo interesse: in quel Comune ci sono alcune centinaia di metri quadrati di magazzino, in cui si affollano e si stratificano i reperti archeologici di importantissime necropoli pre-romane e romane, trovate in un'area destinata a capannoni artigianali. Il suo problema è rendere compatibile un’ idea di sviluppo intorno ai beni archeologici di questo importante comune delle Marche con quella dello sviluppo tradizionale quantitativo manifatturiero, che è per ora la linfa vitale, la ragione del successo di quel pezzo di regione. Questo è un bell'esempio per declinare in concreto lo slogan dello sviluppo sostenibile, che punta alla qualità. Forse quel sindaco dovrebbe occuparsi ormai prevalentamente di tutela e valorizzazione del patrimonio archeologico e contenere la crescita della tradizione manifatturiera, che eventualmente trovi le strade di una sua qualificazione aziendale, tecnologica, commerciale, ma una qualificazione, non una quantificazione. Tutto ciò dovrebbe stare dentro un'idea diversa del benessere nella parte ricca del mondo e nel rapporto nord-sud,.

Che c'entra tutto questo con l'urbanistica, le aree protette, i piani, la partecipazione, le comunità? Esiste un articolo — mi scuso con i giuristi che parleranno oggi pomeriggio; non ne ricordo il numero — nel decreto 112/98 che dice: le Regioni possono attribuire al Ptc valore di piano complesso, integrato, che comprende tutti gli aspetti prima elencati sul parco del Ticino. Si occupa di difesa del suolo, di tutela delle acque, di forestazione, di agricoltura, di beni culturali ecc. Questo c'è già nella legislazione italiana. Quindi, avendo nelle Marche i quattro Ptc,, potremmo ragionare sul Ptc quale piano unico di area vasta. Piano strutturale ad esempio dei comuni piccoli, perché non è comprensibile come i comuni delle Marche, che mediamente hanno 1.000-2.000 abitanti, si diano un piano strutturale e un piano operativo e un regolamento urbanistico. I marchigiani sanno benissimo che questo non è un modello attribuibile all'ente locale medio marchigiano. E il Ptc sia anche il piano condiviso, concertato delle aree protette. Se ha caratteristiche adeguate agli oggetti per cui abbiamo istituito le aree protette, questo potrebbe essere uno scenario regionale.

Non è inoltre possibile continuare a tener separato il piano territoriale dal piano economico-sociale e di sviluppo dei parchi. Quelli che hanno fatto due piani cercheranno di integrarli; chi non li sta facendo e sta facendo solo quello urbanistico-territoriale è bene che con la massima assistenza, che un piccolo ufficio regionale può dare con altri consulenti — università e quant'altro — lo integri da subito. Questi due strumenti vanno messi a regime e rapidissimamente integrati.

A Firenze, a dicembre l'INU terrà il convegno nazionale, con un bel titolo: "Pianificazioni separate e governo integrato del territorio". Con qualche timidezza si dice che l'INU pensa di proporre un unico piano. Il convegno potrebbe secondo me coerentemente proporre non un piano unico, un grande piano dove c'è dentro tutto, ma forse un unico piano strategico di area vasta, nella dimensione che si connette in modo concertato ai piani strutturali, strategici dei grandi comuni e che informa di sé, in modo concertato e condiviso, il governo del territorio nei piccoli comuni. Se qualcosa bisogna fare a livello nazionale come si dice da tanto tempo, almeno dal 1995, è una riforma-quadro che poi proponga modelli di governo del territorio alle Regioni. Ogni Regione scelga il modello, che ritiene più adatto alla sua realtà territoriale, urbanistica, storica, amministrativa, delle strutture, dello sviluppo economico e quant'altro; assumano quel modello in modo condiviso Regione, Province, Comuni e, se qualità dello sviluppo sostenibile deve essere, si scelga quello che si ritiene più condivisibile e si vada avanti, per un po' di tempo, su quella strada.

Antonio BARTELLETTI Direttore Ente parco regionale Alpi Apuane

Mi è stato chiesto di illustrare l’esperienza del Piano per il Parco delle Alpi Apuane, in ragione del fatto che è avvenuta in una Regione in cui era già stato avviato un percorso di riforma urbanistica. In effetti, con la legge regionale toscana n. 5 del 1995 si è operata, ancor prima di altre realtà, una separazione tra le varie forme di piano, distinguendo almeno la parte strutturale da quella operativa. Il Piano per il Parco delle Apuane dovrebbe quindi essere – almeno a priori – un’esperienza sviluppata all’interno di una condizione ottimale, se non proprio idilliaca.

Come già accennato, la pianificazione in Toscana ha sperimentato una delle prime applicazioni nazionali del principio della sussidiarietà. Infatti, i vari strumenti di governo del territorio toscano debbono sempre operare nel rispetto del criterio fondante della perfezione dei ruoli autonomi ed integrati fra gli enti, superando il rapporto gerarchicamente ordinato della precedente normativa. Un’ulteriore ed importante novità introdotta dalla legge n. 5/95 ha riguardato la dipendenza delle scelte di pianificazione dalle condizioni di sostenibilità dello sviluppo o, meglio, la loro subordinazione al principio dell’uso durevole delle risorse territoriali.

La legge regionale n. 5/95 – al suo articolo 5, comma 6 – ha imposto ad ogni piano di inquadrare prioritariamente le “invarianti strutturali” del territorio da sottoporre a tutela. I piani strutturali sono chiamati dunque ad individuare le “invarianti” per raccoglierle in una speciale loro sezione, denominata “Statuto dei Luoghi” (art. 24, comma 2, lett. h), in cui vengono così a definirsi le identità territoriali.

La Regione Toscana ha già approvato il proprio P.I.T. all’inizio del 2000 e per il territorio rurale, dove si pongono le aree protette, ha individuato come “invarianti” tutte le funzioni necessarie ad assicurare la salvaguardia delle risorse naturali e la loro riproducibilità; la conservazione attiva, la tutela della memoria collettiva e di testimonianza culturale degli elementi che costituiscono il paesaggio; la simbiosi fra le attività agricole, nel loro valore produttivo e sociale, insieme ai caratteri di tutela paesaggistica e ambientale.

La storia del Piano per il Parco delle Alpi Apuane ha dunque origine e sviluppo nella stessa fase storica che ha partorito e fatto crescere la riforma urbanistica della Toscana. Il Piano è nato nel 1995, proprio agli esordi della legge regionale n. 5, stabilendo una curiosa coincidenza temporale. Interessante è osservare come il Piano per il Parco abbia mosso i suoi primi passi senza che una specifica legge lo prevedesse, con un unico e più generale riferimento normativo alla 5/95 e, ovviamente, alla legge quadro nazionale sulle aree protette. Si è dovuto dunque attendere il 1997 per ottenere il riconoscimento giuridico del Piano, con l’approvazione della L.R. n. 65. Desta sorpresa il fatto che la legge istitutiva del nuovo Ente Parco, mentre identificava il Piano come strumento di attuazione dell’area protetta, andava a confermare il principio della sua sovraordinarietà su qualsiasi altro strumento urbanistico e paesistico, in termini del tutto analoghi all’art. 12, comma 7 della L. n. 394/91. La riproposizione del potere di sostituzione sugli altri piani è sembrata ai più quasi un ritornare indietro rispetto allo schema riformato ed innovativo della legge urbanistica del 1995.

Tuttavia, il Piano per il Parco delle Alpi Apuane ha scelto di autolimitarsi, scegliendo la via della “sovraordinarietà limitata”. Soprattutto perché ha cercato di occupare uno spazio proprio, più condiviso e sostenibile fra i vari livelli della pianificazione. In particolare, ha voluto conferire un maggior corpo alle componenti strutturali e strategiche; un po’ meno a quelle operative e normative. Non è che lungo questa falsariga abbia declinato al proprio ruolo, poiché – ad esempio – rispetto alla funzione regolativa, il Piano è stato chiamato lo stesso ad integrarsi con un altro potente strumento normativo: il Regolamento del Parco.

Varie sono le ragioni che hanno suggerito al Piano di non mostrarsi con un profilo sempre alto e dominante. C’è innanzitutto un problema di scala e di dettaglio degli elaborati, che per l’estensione territoriale (di rango provinciale e più) hanno portato il Piano per il Parco ad identificarsi più con un P.T.C. che non un P.R.G. comunale. Inoltre, il forte radicamento delle comunità locali e la loro sentita partecipazione municipalistica alle scelte amministrative hanno sconsigliato azioni e provvedimenti di portata estrema, che potevano anche essere interpretati come un esproprio di funzioni. In effetti, il Parco delle Alpi Apuane vive in una realtà culturale, per altro comune a molte altre regioni italiane, in cui le popolazioni residenti non lo hanno ancora metabolizzato del tutto come istituzione.

La terza ed ultima ragione del limitato esercizio del potere di sostituzione, è derivata dalla necessità di costruire un rapporto il più possibile dialogico e sussidiario con gli enti locali. In aiuto a questa scelta è venuta una particolarità normativa della legge istitutiva del Parco delle Alpi Apuane, che porta ad includere tra i territori pianificabili quelli inedificati e il solo insediamento sparso, lasciando i centri abitati ai P.R.G. comunali, in una sorta di complementarietà di competenze che non poteva non spingere al confronto e al dialogo tra soggetti pianificatori.

Il Piano per il Parco delle Alpi Apuane – forte del convincimento di quale suo ruolo sia prevalente – ha fatto dell’inquadramento strutturale un contenuto fondamentale. Seguendo l’impostazione metodologica del prof. Roberto Gambino – che ne è il coordinatore – è riuscito ad individuare per prima cosa gli aspetti strutturali dell’area protetta, con una griglia di valutazione in cui si vengono ad incrociare quattro diverse componenti selettive di valore e di criticità con altrettanti profili di valutazione settoriale (a principiare dall’aspetto geomorfologico ed ecosistemico, e proseguendo con quello insediativo e paesistico-percettivo). Un successivo passaggio logico ha consentito di selezionare, dalla categoria analitica delle componenti strutturanti e caratterizzanti, quell’insieme di elementi di particolare valore e significato da attribuire alla categoria progettuale delle “invarianti strutturali”. Questo lavoro, riversato in cartografia, ha permesso di definire l’assetto strutturale del territorio del Parco, con le Unità e sub-Unità paesaggistiche, da cui tentare l’operazione finale della perimetrazione e zonizzazione dell’area protetta.

L’interesse inculcato verso gli elementi strutturali del territorio ha poi fatto scuola e condizionato il modo di interpretare il territorio del Parco. E’ dunque emersa l’esigenza di andare oltre l’esperienza del Piano, soprattutto nella conoscenza, repertoriazione e valutazione degli aspetti naturalistici. La necessità di approfondire è stata particolarmente sentita, in termini strutturali, riguardo alle testimonianze del patrimonio geologico che, sulle Alpi Apuane, assumono un particolarissimo rilievo. Ne è una testimonianza il primo censimento portato a termine sui “geositi” apuani e l’organizzazione di uno tra i primi convegni nazionali sul medesimo argomento In effetti, si tratta di un argomento assai poco dibattuto all’interno delle aree protette, poiché di “biodiversità” si parla molto (e pure a sproposito), ma lo stesso non può dirsi per la “geodiversità”.

A questo punto vale la pena di analizzare il comportamento palesato dagli enti locali riguardo alle proposte del Piano per Parco, nel corso della fase concertativa che ha preceduto l’adozione. Il Piano ha trovato senza dubbio difficoltà nel confronto con i Comuni, nonostante l’approccio dialogico e l’applicazione non rigida del potere sostitutivo. Incomprensioni si sono determinate pure al cospetto di opzioni irrinunciabili per la conservazione di risorse essenziali e pure di fronte a valori che trascendono la realtà locale.

Veniamo ad un esempio illuminante di quanto detto sopra: il Parco ha individuato una zona A, di “riserva integrale”, in corrispondenza di una torbiera bassa di origine periglaciale. Vale la pena di ricordare che questi ambienti sono rarissimi in Toscana e due soltanto si collocano nelle Alpi Apuane. Dalla Comunità scientifica le torbiere sono considerate come zone di massima espressione della biodiversità, essendo aree umide, con specie vegetali rare e pure classificabili come “ambienti d’interesse comunitario”, secondo i criteri della direttiva “Habitat”. Nulla dunque osterebbe per un loro riconoscimento come “riserva integrale”.

Invece, per il Comune in cui il biotopo si colloca, la torbiera è l’unica zona idonea a cacciare la beccaccia. Quindi per esercitare l’attività venatoria questa porzione di territorio va posta in area contigua. Il Parco ha risposto ad una simile provocazione che la beccaccia è una specie in via di rarefazione per cui la presenza dell’animale nella torbiera convalida la proposta di tutela. Il Comune ha poi drammatizzato la vicenda sostenendo la tesi della propria marginalità sociale ed economica: “in un territorio come il nostro privo di svaghi, l’unica possibilità che hanno i cittadini è quella di andare a caccia nella torbiera: Per loro è una questione di vita o di morte”. Il Parco ha sommessamente fatto notare che è soprattutto per la beccaccia “una questione di vita o di morte”.

L’esempio porta ad una considerazione inevitabile: il riconoscimento di alcuni valori che trascendono la dimensione locale deve avvenire in ogni modo, anche senza la condivisione e l’apprezzamento sociale. Se si seguisse sempre il criterio del consenso, la torbiera rimarrebbe al di fuori del Parco in disponibilità dei territori aperti alla caccia.

Ecco perché bisogna riportare la pianificazione delle aree protette al centro del proprio ruolo istituzionale, soprattutto quando si tratta di stabilire obiettivi alti di tutela. Le “invarianti strutturali” riconosciute e difese da un Piano per il Parco sono maggiormente garantite in termini di stabilità rispetto alle dinamiche di trasformazione, perché individuate da una pianificazione che ha come obiettivo prioritario la conservazione. Inoltre, le “inviarianti” del Piano per il Parco contribuiscono meglio di quelle del PRG al riconoscimento del carattere di entità e di peculiarità dei luoghi, perché di norma si selezionano all’interno di aree più vaste di qualsiasi territorio comunale.

Il Piano per il Parco deve dunque sostituire gli altri piani per lo meno nell’individuazione delle “invarianti strutturali”. Nel momento in cui si devono riconoscere elementi di valore ambientale, paesistico, culturale - talvolta con valore di intangibilità - è lo strumento di pianificazione delle aree protette a doversi sovraordinare e a dettare le regole, fosse non altro per la specifica competenza degli Enti Parco e per la loro naturale propensione a “tutelare”.

La sostenibilità dello sviluppo, in certi casi distorta nel significato ed usata come alibi per trasformazioni grevi del territorio, deve subordinarsi, nelle aree naturali protette, al primato gerarchico della conservazione, che è un valore superiore a qualsiasi altro interesse, compreso quello economico.

Domenico NICOLETTI Direttore Ente Parco nazionale Cilento e Vallo di Diano

Nel ringraziare l’INU per l’invito al Convegno e per la possibilità offerta per presentare l'esperienza del Parco Nazionale del Cilento e Vallo di Diano sul tema della pianificazione, vorrei precisare che non potrò approfondire i contenuti , ma attraverso alcuni flash darò conto dell’azione procedurale in materia assunta in uno dei giovani parchi italiani istituiti con la legge quadro sulle aree protette 394/91. Con un decreto del 1995 venne istituito l’Ente Parco che operativamente con la nomina dei suoi organi ha iniziato la sua azione a partire dal 1998. Da questa data sono stati avviate tutte le procedure per la nascita e la “creazione” dell’Ente, dalla sede al personale, dalla struttura organizzativa allo statuto ed avviata la fase fondamentale della pianificazione. Il Parco nonostante la sua giovane vita veniva candidato e accolto nella lista del Patrimonio mondiale dell’Umanità, nella rete internazionale delle riserve di biosfera dell’UNESCO, green globe e membro UICN.

Sicuramente uno dei parchi nazionali più complessi d’Italia per l’eterogeneità e estensione del territorio interessato 181 mila ettari, ma soprattutto per il grado di antropizzazione 80 Comuni, 8 Comunità Montane, 250 mila abitanti oltre alla recente adesione di altri 15 Comuni nelle aree contigue del Parco che estendono il parco ad oltre 320 mila ettari con 350 abitanti.

Per il perseguimento degli obbiettivi definiti in uno scenario di integrazione territoriale in scala crescente dal livello locale a quello internazionale, per l’avvio del Piano del PNCVD si è ritenuta necessaria avviare un’azione di ampia concertazione tra l’autorità responsabile della gestione del Parco (compresa la Comunità del Parco) ed i vari soggetti istituzionali cui compete la pianificazione e la gestione del contesto territoriale.

Tale necessità è tanto più stringente quanto più la filosofia di gestione del Parco ha rifiutato di appiattirsi in termini puramente difensivi e vincolistici e si propone invece come valorizzazione complessiva che deve rispondere congiuntamente alle sollecitazioni internazionali ed alle istanze locali. In questo secondo caso, infatti, le strategie di gestione debbono necessariamente dilatarsi non soltanto nel senso di considerare valori ed esigenze che non sono di esclusiva competenza dell’Ente Parco (e che al contrario formano oggetto specifico delle competenze delle istituzioni locali, o di altre istituzioni come le Autorità di Bacino), ma anche nel senso di sconfinare ampiamente dal perimetro protetto, per investire aree contigue o persino non contigue in cui possono prodursi azioni e processi destinati ad interferire, positivamente o negativamente, coi processi ambientali interni al Parco.

La necessità di intese istituzionali ha assunto significati particolarmente concreti nei confronti dell’Amministrazione Provinciale, con la quale l’Ente Parco ha stabilito un accordo per procedere congiuntamente alla predisposizione del Piano Territoriale di Coordinamento (PTC) del territorio provinciale e del Piano del Parco. Più circoscritta, ma non meno stringente, la necessità di un’intesa istituzionale di co-pianificazione con le Autorità di Bacino impegnate nella pianificazione di bacino, al fine di assicurare, a norma della L.183/1989, la difesa del suolo, il risanamento delle acque, la fruizione e la gestione del patrimonio idrico e la tutela degli aspetti ambientali ad essi connessi.

Forme diverse sono state assunte nel processo di co-pianificazione nei confronti delle Comunità Montane e dei Comuni. Il potere “sostitutivo” attribuito al Piano del Parco dall’art.12 L.394/1991 nei confronti degli altri piani (in particolare i PRGC), anche a prescindere dai dubbi di incostituzionalità da tempo sollevati, merita infatti di essere precisato alla luce del principio di sussidiarietà quando, come tipicamente avviene nel caso del Cilento, le competenze urbanistiche si intrecciano inestricabilmente con quelle ambientali a causa della notevole incidenza degli insediamenti urbanistici all’interno del Parco e della rilevanza dei problemi di bordo, a cavallo del confine del Parco. In tale caso, una netta divisione delle competenze, oltre a non consentire alcuna risposta efficace ai problemi reali, in particolare svuoterebbe di significato ogni tentativo di razionale ridefinizione dei confini del Parco e di consensuale definizione delle aree contigue.

Di qui la scelta di uno strumento che scaturisca soprattutto da una cooperazione che assicuri ai Comuni una efficace partecipazione al suo processo di formazione, e che sia un piano di indirizzi che spetti ai Comuni specificare nei propri piani.

Ciò è specificamente previsto nelle norme d’attuazione negli articoli in cui è fatto esplicito e puntale richiamo della facoltà comuni di disciplinare gli usi, le attività e gli interventi (nella zona D) sulla base degli indirizzi definiti dal Piano, di precisare la definizione di ambiti o la localizzazione di elementi di valore (come i centri storici, i contesti di interesse storico-culturale e paesistico, i siti archeologici, la viabilità e i beni storici), di prevedere interventi esecutivi su aree determinate da effettuare insieme al Parco e ad altri eventuali attori privati (in particolare coi PIU, progetti di intervento unitario, nelle aree dei “piccoli campi”, in quelle di recupero ambientale e paesistico, nelle sottozone D3 e D4, nei contesti di interesse storico-culturale e paesistico, in determinati casi nelle aree costiere), di concordare col Parco azioni di valorizzazione di beni, di qualificazione e potenziamento di infrastrutture e servizi.

Ai sensi dell’art.12 L.394/1991 i Comuni sono tenuti ad adeguare i propri strumenti urbanistici agli indirizzi e alle prescrizioni del PP; nelle more di adeguamento, fatti salvi gli interventi previsti da Piani attuativi per i quali risultano già realizzate le opere d’urbanizzazione primaria, sono da escludere interventi che, a giudizio dell’Ente Parco, possano pregiudicare significativamente l’attuazione degli indirizzi del PP.

La fitta rete di relazioni paesistiche, idrogeologiche, naturalistiche, storico-insediative, messe in luce dalle analisi condotte su un’area assai più vasta di quella delimitata dall’attuale perimetrazione del Parco, ha posto il problema di un’adeguata compattezza dell’area protetta e di una maggiore valorizzazione delle connessioni tra le polarità di maggior interesse, con particolare riferimento alle alla funzionalità ecologica, ai corridoi biologici, ma anche in considerazione dell’area riconosciuta come Patrimonio Mondiale, assai più ampia di quella di stretta pertinenza del Parco.

Se l’attuale perimetro del Parco non rende conto in molti casi di tali relazioni, una conseguente modifica ne comporterebbe un allargamento assai cospicuo; pertanto, in relazione alla necessità di cooperazione e negoziazione con gli altri enti territoriali, si è scelta la strada di non modificare la perimetrazione attuale (se non per eventuali aggiustamenti che ne migliorino la riconoscibilità sul territorio o per escludere aree già compromesse sui bordi), ma di attivare degli accordi sulla regolamentazione delle aree contigue che consentano di recuperare nella sostanza una continuità gestionale tra queste il Parco in presenza di risorse di eguale valore ed importanza. L’area contigua in questo senso non è più pensata come una semplice “area tampone”, destinata ad assicurare una transizione graduale dalle aree di maggior protezione interne al Parco a quelle “non protette” esterne, ma piuttosto come il teatro delle principali azioni da concertare tra l’autorità del Parco e gli altri soggetti interessati per le finalità suddette.

D’altra parte la maggior parte delle azioni strategiche proposte – rispecchiate nelle misure del Progetto Integrato del Parco previsto dal POR Campania -sono percorribili solo rafforzando il legame tra l’utilizzo delle risorse interne al Parco e quelle esterne. La delimitazione dell’area contigua e la definizione delle “misure di disciplina” sono state adottate in funzione di quel quadro strategico descritto nel Piano.

La pianificazione delle aree contigue, oltre alla regolamentazione della attività venatoria e della pesca, si sviluppa nella definizione di vincoli, destinazioni specifiche e modalità di gestione sui temi di tutela ambientale, in termini di omogeneità con quanto previsto all’interno dell’area del Parco.

- azioni concertate per la difesa del suolo, su cui attivare programmi di intervento coordinati, sia sul piano degli interventi diretti (di ripristino e messa in sicurezza) che indiretti , nonché sul piano delle attività di monitoraggio e presidio dell’intero territorio, e nell’ipotesi di una gestione integrata, con particolare riferimento alla gestione delle acque, tutte azioni che devono trovare riscontro nel Piano di difesa del suolo (v. par. 7.1);

- azioni di tutela e programmazione di interventi sulle fasce fluviali, su cui si concentrano in gran parte habitat di interesse internazionale (fauna migratoria) su cui già sono avviati importanti progetti sperimentali di riqualificazione e recupero e che rappresentano una delle principali reti di connessione ecologica tra l’area montana e la costa;

- indirizzi gestionali in relazione ai diversi caratteri dei sistemi e sottosistemi ambientali riconosciuti sull’intera area contigua, atti ad assicurare la conservazione e la funzionalità strutturale ed ecosistemica tra parco e area contigua, ivi compresa la disciplina e la gestione dell’attività venatoria, secondo le prescrizioni della L.394/91;

- azioni di tutela delle emergenze naturalistiche; indirizzi per gli interventi di recupero e valorizzazione delle aree e degli elementi di specifico interesse storico-culturale presenti in modo consistente nell’area contigua, comprendenti oltre ai numerosi siti archeologici (costa Velina, Torre Orsaia, Agropoli) ed i grandi collegamenti (Palinuro, Padula, Ascea, Peastum, Teggiano) numerosi centri storici e beni di interesse storico-culturale tra loro collegati da una fitta rete di percorsi, e a loro volta caratterizzati da ambiti di specifico interesse storico e paesistico;

- interventi coordinati su aree di recupero ambientale e paesistico per la bonifica, la rilocalizzazione delle attività a rischio, il recupero della vegetazione potenziale, la riqualificazione dell’assetto paesistico e fruitivo, e la riqualificazione urbanistica ed edilizia.

Si è ritenuto utile approfondire questa problematica delle aree contigue che, nel caso del Cilento Vallo di Diano hanno rappresentato la chiave di volta per superare conflitti e limitazioni pianificatorie, dando al piano del parco quella importante funzione di indirizzo e programmazione gestionale operativa anche nei confronti dell’importante confronto con la Comunità del Parco che è stata protagonista attiva nella definizione della perimetrazione e regolamentazione delle aree contigue.

Alfredo FERMANELLI Direttore Parco Nazionale Monti Sibillini

Parco dei Monti Sibillini: un grande Parco Nazionale. Ma quali sono, nella realtà, gli obiettivi, le difficoltà, le problematiche, intese in termini gestionali, che ci si trova ad affrontare nell’elaborazione del relativo Piano per il Parco? Ed ancora, quali sono i rapporti da stabilire e/o consolidare rispetto alla pianificazione di carattere regionale, provinciale o di livello comunale? Come si possono affrontare e soprattutto risolvere questi problemi nell'ambito del lavoro quotidiano di pianificazione ed organizzazione delle attività dell’Ente?

Il punto di partenza a queste domande non può non essere indissolubilmente legato alle caratteristiche dei Sibillini: un parco di circa 70.000 ettari che tocca due regioni, le Marche e l’Umbria e che comprende valori naturalistici straordinari non solo sul piano regionale ma anche nazionale e internazionale, come è testimoniato dall’esistenza di 18 Siti di Interesse Comunitario (SIC) e tre Zone di Protezione Speciale (ZPS) che sono state individuate dalle due Regioni ai sensi della direttiva “Habitat”. Come dimenticare poi la presenza dell'uomo che risulta essere una realtà oramai storica, che risale al periodo pre-romano? Ci sono infatti ben 18 Comuni, 5 Comunità montane, 15.000 abitanti circa. Una realtà, quindi, assai complessa che ha interagito sulle caratteristiche strutturali, paesaggistiche e naturalistiche del territorio del parco modificandone, nel corso dei secoli, gli assetti, l’uso del suolo, ecc….

Numerose sono pertanto le “influenze” che tale situazione ha determinato ed ancora determina sull’ambiente. Basta considerare ad esempio, la dinamica insediativa che risulta, facendo riferimento agli strumenti urbanistici esistenti, i Piani di Fabbricazione, in forte evoluzione, come evidenziato nella Tab. 1.

Peraltro va sottolineato che tali piani, risultando, in generale, non più aggiornati da oltre 20 anni, prevedono un quanto mai esuberante incremento edilizio che, se rapportato all'indice di fabbricazione e quindi al numero degli abitanti attuali, potrebbe ancora determinare un “improbabile” aumento di circa 24.000 persone (pari ovvero al 223% della popolazione esistente).

Altri elementi di criticità presenti nell’area sono quelli legati proprio all’ambiente naturale: numerose specie, come ad esempio il camoscio od il cervo, risultano oggi estinte, così come altrettanto evidenti, benché puntuali, si rivelano i numerosi fenomeni di alterazione dell'ambiente, determinati da strade, cave, discariche; d’altra parte va evidenziato che, sin dagli anni ’40, si è determinato un forte processo di rinaturalizzazione di vaste aree, in conseguenza dell'abbandono del territorio, da parte dell'uomo. Un fenomeno questo che, a ben guardare, risulta anch’esso incidere negativamente sui valori paesistici dei Sibillini come, ad esempio, a Macereto, ai Piani di Ragnolo o a Castelluccio. Questi sono infatti ambienti straordinari, frutto di un’attenta e positiva azione di interazione fra “Uomo e Natura”; aree che debbono essere, proprio per tale motivo, preservate nel tempo. Ma la scomparsa del primo elemento del binomio “Uomo-Natura”, significa anche inarrestabile decadenza dei valori dell’ambiente.

C'è infatti una evidente situazione di criticità sociale ed economica: la dinamica della popolazione, al di là di quanto preconizzato nei piani di fabbricazione, è infatti in forte decremento. Dagli anni ’50 ad oggi, la diminuzione degli abitanti è stata di oltre il 50%. Parallelamente si registra uno scarso ricambio generazionale: l’indice di sostituzione dell’età lavorativa evidenzia che, in alcuni comuni, per 100 persone che stanno per abbandonare il mondo del lavoro ci sono solamente 30 giovani che sono pronti ad entrarvi. Anche il reddito del territorio del parco è inferiore a quello medio delle province (di Macerata, Ascoli Piceno e Perugia) in cui il parco stesso ricade.

Le prime domande, che ci si è quindi posti quando si è iniziato a lavorare per il Piano, sono state: Quale sviluppo prevedere per il Parco dei Monti Sibillini? Quali azioni sviluppare per questo “mondo” in cui i sistemi sociali ed economici, per motivi che vanno fatti risalire a scelte e situazioni antecedenti alla nascita del parco stesso, sono quasi sull'orlo del collasso? Tali sistemi esistono infatti solo come aree marginali rispetto ad altre realtà territoriali e socio-economiche che trovano il loro nucleo di riferimento fondamentale al di fuori del parco (ad esempio a Comunanza, a Tolentino, ecc…). In tali termini, il parco costituisce, quindi, una vera e propria grande “area marginale”.

L'obiettivo che anche il Piano Pluriennale Economico-Sociale, l’altro importante strumento, insieme al Piano per il Parco, di pianificazione della vita e delle attività del territorio dei Sibillini, previsto dalla legge quadro sulle aree protette, è stato quindi di valutare se esisteva la possibilità di modificare l'evoluzione di questo sistema, di capire l’intensità dello sforzo da avviare per garantire una reale sostenibilità del territorio, intesa sia in termini economici che sociali, e quindi definire il ruolo del parco o, più precisamente, dell’insieme di tutte le autonomie locali. Ciò perché, non va dimenticato, che il parco non è il solo “Ente parco”, bensì il sistema di tutti i soggetti che operano nel territorio e che, nel loro insieme, debbono contribuire a realizzare un progetto di parco che sia socialmente, economicamente ed ecologicamente sostenibile.

Una prima risposta a queste “ambizioni per un futuro possibile” va ricercata proprio dall’esistenza del parco stesso: la sua istituzione ha, infatti, determinato un forte incremento del potenziale sviluppo del territorio, che ormai è posto all'attenzione di un vasto pubblico, sia sul piano nazionale che internazionale. E’ per tale motivo che risultano già in fase di progressivo mutamento i flussi turistici, che le presenze degli stranieri sono in costante incremento, con vantaggi evidenti anche per l’economia locale. Ma la risposta a tali problematiche può venire, ancor più, dalla nuova serie di politiche di “Sviluppo Autocentrato” che il Parco sta tentando di avviare. In tale prospettiva, infatti, il parco, non viene ad essere più visto come area marginale rispetto a dei sistemi circostanti più “forti”, ma quale nodo fondamentale di una politica che vuole affermare la centralità di questo territorio basandosi sulla sua peculiarità e sui suoi valori intrinseci. E' in tal senso che, nell'ambito del piano per il parco, sono state sviluppate sei strategie finalizzate alla promozione ed alla valorizzazione di questo territorio:

Non solo, in questi anni, dall’avvio del Parco, avvenuto formalmente nel 1993 (nella realtà nella primavera del 1994) si sono sviluppate una serie di azioni ed interventi, programmati anche antecedentemente alla nascita del Parco (una sorta di cosiddetto piano implicito), che in linea con gli strumenti di pianificazione di carattere più generale, hanno determinato l’avvio di numerosi progetti sia di conservazione dell’ambiente naturale che di promozione di uno sviluppo socio-economico sostenibile, per oltre 50 miliardi (vedasi il sito http://www.sibillini.net/progetti). Un problema è però rappresentato dal fatto che i sistemi sociali ed economici dei Sibillini, come tutti quelli di livello locale, hanno un'inerzia in termini di dinamiche evolutive: ogni cambiamento risulta pertanto quanto mai problematico. Quindi le strategie del Parco non sono ancora pienamente operative: l’obiettivo principale è pertanto quello di avviare dei progetti di sviluppo differenziato, considerate le diverse realtà dei Sibillini (identificate con le cosiddette unità paesistiche nell’ambito del piano per il parco), per far fronte ai naturali processi di automantenimento dei vecchi modelli di sviluppo.

Tutto ciò con l'ottica, ben precisa, di rafforzare, da un lato, un’immagine ed un processo di coesione territoriale del parco e dall’altro di garantire uno sviluppo ecosostenibile.

I punti chiave di tale strategia operativa, che si vuole conseguire con il piano per il parco, sono pertanto rappresentati :

Naturalmente occorre strutturare il piano del parco in sintonia con quanto previsto all’art. 12 della legge quadro n° 394/’91, così come modificata dalla L. 426/’98, ovvero per aree omogenee (zone A, B, C, D). Ma possiamo coscientemente schematizzare fino a tal punto la realtà, considerata la complessità dei problemi?

Ovvero, ci sono anche delle differenze, delle dinamiche, delle funzioni da tutelare e da valorizzare? Come tale complessità può essere ridotta ad elementi singoli e artificialmente separati o schematizzati in modelli organizzativi e territoriali semplificati o di tipo “insulare”? Bisogna considerare la dinamicità sociale, economica, politica, culturale del territorio, oppure no?

Appare dunque chiaro che un piano del parco, così come anche nel caso dei Sibillini, non può non essere un piano delle interdipendenze, delle relazioni, delle dinamiche.

Questi sono elementi, indiscutibili, forti, che vivono nel e con il territorio, che debbono essere presi in considerazione. Un piano per il parco quindi deve poter agire operando nel concreto ed avendo un orizzonte temporale di riferimento di medio-lungo periodo, ovvero di almeno dieci anni e soprattutto, in rapporto alla pianificazione di area vasta come quella regionale (vedasi il P.P.A.R. o il Piano di Inquadramento Territoriale delle Marche, il P.U.T. dell'Umbria), deve sapersi confrontare. Tale affermazione assume un valore particolare considerato che nelle due regioni interessate dai Sibillini esiste un grado di pianificazione notevole, che è stato recentemente arricchito anche con l’elaborazione dei Piani Territoriali di Coordinamento elaborati dalle tre Province. Come può pertanto il Piano per il Parco dimenticarsi di tali idee e progetti? Appare quindi evidente che occorre stabilire un dialogo, realizzare un’interazione fra i diversi strumenti di pianificazione di Area Vasta, che debbono integrare saperi e conoscenze, per una reale valorizzazione del territorio: non quindi dimenticanze o sovrapposizioni indistinte, ma confronto e dialogo, per un reale arricchimento reciproco.

D’altra parte, considerato l’attuale livello di vita democratica e civile raggiunto nel nostro paese, appare anacronistico voler fare un piano “più forte” degli altri. Ciò che conta è invece saper dialogare e confrontarsi, sì da conseguire, questo sì, un “piano più efficiente” in cui cioè tutti i soggetti che operano sul territorio — Comuni, Province, Regioni — debbono collaborare per ottenere un risultato di reale valore.

Basandosi su tali considerazioni di carattere generale, per il Piano per il Parco Nazionale dei Monti Sibillini, appare di conseguenza tracciato anche il rapporto con la pianificazione di livello locale. Non si tratta peraltro di adeguarsi “pedissequamente” alla legge (come ad es. in alcuni piani dei parchi, in cui è stata fatta la scelta di “assumere” gli strumenti urbanistici comunali) al fine di un rispetto formale dell'articolo 12 della L. 394/’91: ciò infatti non determina alcuna reale crescita oggettiva per il territorio, anzi ne aumenta le contraddizioni, trattandosi di una mera trasposizione di scelte già effettuate, magari precedentemente anche alla nascita del parco stesso. Il problema, quindi è, nuovamente, di saper realizzare un dialogo costruttivo, al fine di definire le strategie, le scelte di fondo, gli obiettivi, ovvero delineare un quadro strutturale di riferimento, sulla base del quale poter poter poi avviare le giuste azioni per uno sviluppo locale ecosostenibile. Definito quindi, in tal modo, il livello “generale”, i piani regolatori comunali non possono quindi più sottrarsi al dialogo: debbono pertanto essere elaborati nell’ottica di poter sviluppare delle scelte di tipo “operativo” in uno spirito di collaborazione, di cooperazione, di sussidiarietà, ovvero per garantire una sintesi locale che sia realmente ad alto livello.

Ciò che si ritiene necessario è quindi stabilire un piano di confronto appropriato e non una semplice sostituzione che, peraltro, non si ritiene assolutamente perseguibile, considerate le competenze amministrative affidate ai comuni ed alle ovvie problematiche di tipo politico che ne potrebbero derivare, soprattutto in una realtà complessa e diversificata come quella di un grande parco nazionale. In caso contrario, abitanti, territorio e natura sarebbero comunque e tutti, certamente perdenti.

Il piano per il parco è quindi uno strumento a cui si chiede di assumere funzioni diversificate:

A ben vedere “i parchi sono quindi come gli uomini" e così come gli uomini non sono isole, ovvero hanno bisogno di intrecciare una serie di relazioni con altri uomini, i parchi hanno bisogno di dialogare con il territorio circostante; ciò perché un’area protetta non finisce con il proprio confine, bensì deve estendere la sua azione e saper interagire con le aree esterne, saper confrontarsi e colloquiare con il territorio circostante al fine anche di stabilire o ripristinare quelle connessioni ecologiche essenziali, così come anche previsto nei programmi per la realizzazione della Rete Ecologica Nazionale (a tal proposito è interessante ricordare che il Parco Nazionale dei Monti Sibillini e la Riserva Naturale Abbadia di Fiastra hanno recentemente siglato, nel quadro del progetto Appennino Parco d’Europa - A.P.E. - un importante protocollo d'intesa finalizzato proprio alla realizzazione di una bioconnessione lungo le aste fluviali del Chienti e del Fiastra; un programma di collaborazione e cooperazione a cui sono quindi chiamati a partecipare anche gli altri enti locali oltre a tutte le aree protette nazionale e regionali delle Marche).

Tutto ciò, detto in altri termini, significa anche saper comprendere le esigenze di sviluppo del territorio, di protezione di alcune specie importanti come il lupo, l’orso, la stella alpina, saper capire le dinamiche sociali ed economiche del territorio, ovvero far funzionare e gestire al meglio un'area protetta e quindi, in definitiva, anche saperla conservare al meglio.

Bibliografia

Bernardino Continuità ambientale, pianificare per il riassetto ecologico del territorio

Ferrara / Ballerini Pianificazione e gestione delle aree protette in Europa

I processi conoscitivi per la redazione del piano

Roberto GAMBINO Politecnico di Torino

Ho un doppio imbarazzo: primo, approfittare della pazienza dei presenti a un'ora ormai quasi impossibile; secondo, svolgere il compito di trarre delle conclusioni, a metà di un dibattito che si sta appena cominciando a dipanare. Quindi non saranno tanto conclusioni le mie, ma saranno alcuni rapidi richiami di quelli che potrebbero essere considerati dei punti fermi da tenere in conto nel dibattito che si svilupperà nel pomeriggio.

Credo che dobbiamo essere tutti molto grati a Saino e Graziani per il contributo che, forti della loro esperienza di gestori di importanti aree protette hanno portato a questo dibattito, lanciando dei segnali fortemente positivi. Credo che il "popolo dell'INU" a cui mi onoro di appartenere, abbia bisogno di qualche cosa in cui credere, e che ne abbia bisogno soprattutto in una fase come questa in cui ho l'impressione che troppi cerchino di approfittare, drammatizzandone, delle difficoltà che indubbiamente le aree protette, (ma non solo quelle: il governo del territorio) stanno oggi fronteggiando, per imporre i ridimensionamenti e punizioni, ecadute di tensione. Credo quindi che ci servano molto questi segnali positivi, e tra questi metterei per primo il fatto di non credere che le cose debbano necessariamente essere lette sempre e soltanto in termini di antagonismi insuperabili o ingovernabili.

Il tema delle aree protette, la questione della qualità del territorio incontra in Italia oggi, come in altri Paesi, difficoltà notevoli. Ma questo non ci deve far dimenticare, come ci ha ricordato Saino, che il parco del Ticino nel 1974, nasce sulla base di un referendum popolare, pochi anni dopo il parco fluviale del Po nasce all'incirca in condizioni analoghe, cioè sulla spinta di un certo numero di Comuni che si fanno protagonisti di una proposta di rivalorizzazione, non ci deve far dimenticare che normative anche molto impegnative sono state approvate recentemente con schiacciante maggioranza, con quasi marginali contestazioni, non ci deve far dimenticare che poche settimane fa 40 sindaci nel Cilento hanno marciato compatti a difesa del parco minacciato da decisioni politiche quanto meno discutibili, non ci deve far dimenticare, insomma, che c'è una realtà acquisita che in ogni caso ha già una sua solidità e che non deve essere rimessa in discussione con interrogativi laceranti che si fondano su generalizzazioni credo non fondate.

Tra gli aspetti positivi, quelli che a mio avviso il dibattito di oggi dovrebbe considerare come punti fermi, c'è anche il relativo successo dei piani delle aree protette, dei piani dei parchi. Credo che si debba essere consapevoli che, come diceva benissimo Saino, se si vuole guardare con una certa attenzione a territori vasti, sensibili, ricchi di valori, i piani che sono stati fatti rappresentano comunque delle conquiste importanti. Direi, prima di tutto in termini conoscitivi. I piani dei parchi fatti in Italia, tra quelli ormai approvati e quelli che sono alla vigilia di una approvazione, sono una percentuale dell'80-85%. Quindi è una notevole quota del territorio nazionale che viene interessata: considerando la superficie delle aree protette e la superficie coinvolta nelle analisi e anche nelle proposte di questi piani, siamo orami attorno a una quota di quasi il 25% del territorio nazionale, con un livello di conoscenza che credo sia palpabilmente emerso dalle immagini che sono state proiettate, un livello di conoscenza assai largamente esteso al di là dei perimetri delle aree protette e con un grado di dettaglio assolutamente incomparabile con quello dei tradizionali strumenti di pianificazione.

Quindi dobbiamo sapere che siamo arrivati a un certo livello di conoscenza e di attenzione per il territorio, non c'è nessuna ragione valida che possa spingerci a tornare indietro. E anzi, ritengo estremamente interessante la proposta, quasi sorprendente, di interpretazione della L.394 che ha, questa mattina, esposto il prof. Graziani. Io sono tra coloro che tra i primi hanno sottoposto a durissime critiche l'art.12 della L.394, considerandolo prigioniero di un'ottica nella quale le aree protette si configuravano come isole, considerandolo prigioniero di una logica spartitoria che è assolutamente estranea alla cultura del governo del territorio come è cresciuta negli ultimi decenni. Ma questa interpretazione che ci offre il prof. Graziani merita di essere presa in seria considerazione, perché pensare al potere sostitutivo dei Piani dei parchi (svestito di quelle caratteristiche autoritario-impositive che tutti vi leggemmo dentro quando uscì la 394), come l’esito di un processo di sintesi interistituzionale, mi sembra un contributo da prendere sul serio, soprattutto se si crede, come tutti avete detto questa mattina, come tutti dicono — forse in modo più esplicito di tutto la prof.ssa Peano — che il piano del parco deve entrare in un rapporto dialogico e interattivo con tutti gli altri piani e quindi inserirsi dinamicamente nei processi di pianificazione del territorio. Possiamo cioè sperare che questo non necessariamente ci imponga il costo (assai elevato politicamente) di reclamare uno scardinamento della 394, ma ci ponga piuttosto di fronte al compito di interpretare positivamente tutto quanto, anche nella 394, già era entrato.

Chi sostiene che i piani che sono stati fatti finora, che le politiche dei parchi in Italia sono politiche chiuse dentro la logica della concezione “insulare” del territorio, che imponga di vedere le aree protette come isole, è disinformato. Non è così. L'attività di pugnaci operatori, dei gestori delle aree protette, l'attività dei tecnici da cui molto ho imparato — il mio nome è echeggiato alcune volte in questa sala, ma devo dire che non sono situazioni nelle quali io abbia insegnato qualcosa, sono situazioni in cui ho imparato —fin dall'inizio, e salvo casi abbastanza rari, ha preso le distanze da questa concezione insulare e ha sposato una visione molto aperta del ruolo delle aree protette.

Credo che questo sia un dato da cui occorre partire, senza inventarsi dei bersagli polemici che non esistono.

Indispensabile dunque, non solo opportuno, non solo utile ma assolutamente obbligatorio, il rapporto di interazione. Questo rapporto di interazione, mi sembra sia stato trasparentemente suggerito da tutti, deve essere un rapporto sottratto alla logica del buon vicinato e del volontarismo, essere il più possibile garantito istituzionalmente. Quindi si tratta di vedere in quale misura le attività di concertazione interistituzionale possano trovare riconoscimento esplicito anche dal punto di vista giuridico all'interno del nostro ordinamento, evitando che ci siano delle forme puramente volontaristiche di adesione e di condivisione. Questo è importante fare, ed è importante che si sappia in quale direzione questa interazione può avere più speranza di successo, in quale direzione questa interazione può essere più efficace.

Sono state portate delle indicazioni interessanti a questo riguardo. Si è messo in rilievo come l'inquadramento strutturale che in molti studi per i piani dei parchi già è stato fatto, ( e che comunque, in base ad alcune leggi regionali già deve essere fatto) possa rappresentare un terreno molto solido di congiunzione tra la pianificazione dei parchi e la pianificazione del contesto territoriale. E' stato altresì fatto vedere come i contenuti dei piani dei parchi possano e debbano utilmente riguardare anche aspetti che non sono necessariamente presi in considerazione dalla pianificazione ordinaria del territorio, dai piani regolatori, dai piani territoriali delle Province. Anche se a questo riguardo colgo l’incoraggiamento positivo del dott. Saino a “entrare” nella pianificazione delle Province, nel senso di arricchirla di contenuti, proprio di quei contenuti che potrebbero armarla molto efficacemente nei confronti della pianificazione locale.

Credo che questo possa e debba avvenire. Vorrei solo aggiungere una considerazione ulteriore. Credo che un punto delicato consista nel profilare la possibilità che la la pianificazione territoriale in capo alle Province possa, come mi pare auspicasse l'arch. Minetti nel suo argomentatissimo intervento, provvedere a sviluppare quei contenuti ambientali, e sopratutto l'inquadramento strutturale dei territori, anche nei riguardi di quelle realtà, che non sono in grado tecnicamente di affrontare a livello adeguato l’ impegno di studio e di proposta.

Mi sembra un'ipotesiinteressante, tenendo comunque fermo il concetto della sostituibilità limitata. Così come la sostituibilità dei piani dei parchi (più in generale dei piani speciali alla pianificazione ordinaria, di cui l'INU parlerà a Firenze fra non molti giorni) deve necessariamente essere ricondotta a fattispecie molto circoscritte e circoscrivibili come quelle che hanno illustrato sia il dott. Fermanelli, che il dott. Bartelletti ed altri; così credo che si debba essere consapevoli che la pianificazione ordinaria non potrà sostituire la pianificazione speciale più di tanto. Credo che le missioni affidate alla pianificazione speciale, in particolare a quella delle aree protette e dei parchi, tenendo conto di quella estrema pluralità di situazioni, che il dott. Nicoletti ha ben ricordato — perché la situazione delle aree protette in Italia è estremamente variegata, andiamo da parchi di 2-3 mila ettari a parchi che hanno, con le aree contigue ad essi omologate, come nel parco del Cilento, di 340.000 ettari, cioè dimensioni da nord Europa o da altri continenti — conferiscano a tale pianificazione una importante insostituibilità, per molti aspetti e per molti casi. Allora, il problema dell'interazione si pone davvero in tutta la sua bilateralità, in tutta la sua reciprocità. L'interazione deve essere tale da mettere in condizioni il piano del parco di dialogare efficacemente con gli altri piani, ma nello stesso tempo gli altri piani devono essere in grado di riconoscere una interlocuzione valida nella pianificazione speciale dei parchi: così come nella pianificazione di altre realtà, e penso alle fasce fluviali che saranno una grossa partita da aprire nei prossimi anni nel nostro Paese.

Paolo AVARELLO Presidente INU

Visto che questa mattina abbiamo avuto una rapida, ma eccezionalmente efficace rassegna dei comportamenti e dei problemi degli Enti parco, credo che a me tocchi il compito di introdurre l’altra faccia della medaglia: quella dei rapporti tra pianificazioni e politiche per i parchi e le aree protette, e la pianificazione comunale. La prima questione è: perché solo con la pianificazione comunale e non anche con le altre pianificazioni? A me sembra che nel quadro che si sta formando assumano altrettanta e forse maggiore rilevanza i rapporti con la pianificazione provinciale, ad esempio, ma anche quelli con la piano/programmazione regionale, e in particolare con le programmazioni e gli interventi finalizzati allo sviluppo socio-economico.

Mercoledì scorso ero a Salerno per un convegno sui piani regolatori portuali, che sono un’altra delle tante “pianificazioni separate” di cui, in termini più generali, ci proponiamo di discutere nel Convegno nazionale INU di Firenze il 13 e 14 dicembre. Una curiosità: le autorità portuali – che attualmente sono 23, ma ci sono già domande di new entry – sono enti “forti”, enti che hanno grossi finanziamenti, che gestiscono opere rilevanti e con impatti ambientali significativi. La legge che obbliga le autorità portuali a fare i piani regolatori portuali, stranamente, forse per un’altra distrazione del legislatore – questa mattina Sauro Moglie parlava di una “distrazione” a proposito dei parchi – subordina i piani portuali ai piani comunali. C’è quindi questa curiosa dissimmetria: un ente forte, che gestisce grossi finanziamenti, che si comporta sostanzialmente come un’azienda, deve subordinare i propri piani ai piani comunali. Un ente più debole, un ente incerto come gli enti parco, che hanno assai meno finanziamenti, per una distrazione del legislatore ha un potere superiore, di censura e addirittura sostitutivo dei piani comunali.

Sembra quasi che il legislatore abbia voluto compensare la forza delle autorità portuali con una subordinazione a un altro potere, quello dei Comuni; e la debolezza degli Enti parco con un potere un po’ fittizio, in qualche misura di veto, sostanzialmente amministrativo, che non costa nulla alle casse dello Stato ma che, almeno per ora, come abbiamo visto, produce più conflitti che soluzioni. E credo che molti responsabili di enti parco scambierebbero volentieri un po’ di questo potere, che comunque crea i problemi che abbiamo sentito questa mattina, con un po’ più di finanziamenti. L’equilibrio potrebbe così essere un po’ migliorato. E vorrei partire proprio da qui.

Più d’uno questa mattina ha detto che per arrivare a qualche forma di collaborazione bisogna venirsi incontro, bisogna che i contendenti, le diverse autorità, i diversi poteri facciano ciascuno un passo in direzione dell’altro. Abbiamo sentito, almeno in questa sede, che c’è una disponibilità degli Enti parco a muovere verso i Comuni. Naturalmente non basta, ma questo problema dovremo affrontarlo di nuovo e in termini un po’ più ampi. Questa disponibilità degli Enti parco comunque si manifesta perché chi opera concretamene nel settore, chi dirige i parchi, chi porta avanti i piani dei parchi sente in qualche misura il bisogno – potere o no che abbia di pestare sui piani locali – di un diverso e più costruttivo rapporto con i Comuni.

L’altro giorno, a Salerno, le reazioni delle autorità portuali a una modestissima proposta per favorire la collaborazione (a cui ho avuto modo di collaborare personalmente) sono state ben diverse: le autorità portuali preferirebbero di gran lunga non essere costrette ad alcun rapporto con i Comuni e i loro piani: perché hanno i soldi, hanno una loro tradizione di ingegneria e amministrativa che le porta a ragionare in modo diverso. Nel caso dei parchi, invece, ci si è evidentemente resi conto che la “forza amministrativa” non è sufficiente a dar vita a veri piani, e tanto meno ad impostare politiche di tutela e valorizzazione.

Vorrei però vedere la questione anche dal punto di vista della pianificazione ordinaria e, se volete, della pianificazione più tradizionale. Può darsi che il legislatore sia stato affetto da una svista; però questa svista non è priva di significato culturale, cioè del pensare il piano del parco – scusate la semplificazione, ma me ne servo per chiarire la questione – sostanzialmente come un piano di vincolo; e chi ha fatto quella norma pensava anche al piano comunale sostanzialmente come a un piano di edificazione.

Anche io ho trovato molto interessante l’interpretazione del prof. Graziani. Al contrario di Roberto Gambino, però, penso che una pur acuta e condivisibile interpretazione non sia sufficiente a ribaltare la situazione di fatto. Questo maleficio culturale persiste, perché la nostra stessa cultura urbanistica è stata troppo a lungo devastata dal piano regolatore tradizionalmente inteso, cioè poi da un piano che non è affatto urbanistico, ma edilizio, che risponde ad una concezione di piano molto riduttiva. È vero che questa concezione è cambiata negli ultimi 10 o 15 anni, ma evidentemente si tratta di un tempo ancora troppo breve, rispetto a una lunga tradizione di piano e di amministrazione, e di gestione del piano urbanistico, che si è ostinatamente, quasi rabbiosamente attestata su una e una sola, molto limitata funzione del piano. In questo caso, per altro, anche la legge del 1942 è del tutto incolpevole, perché nella formulazione originaria non diceva affatto questo.

Anche la proposta di riforma presentata dall’INU al Congresso di Bologna nel 1995, che era una proposta di tipo culturale, è stata di fatto penalizzata da questa sub-cultura “urbanistica”. Quello che è passato di quella proposta all’opinione pubblica, alla stampa e perfino tra molti addetti ai lavori, è stata infatti solo la riforma del piano comunale. In quella proposta c’erano invece anche molte altre cose interessanti, e secondo me molto più “rivoluzionarie”. Tra queste anzitutto il principio della cooperazione istituzionale – che sarà appunto oggetto di approfondimento al convegno di Firenze di metà dicembre – e che però non è stato percepito come così importante né dalla stampa, né dal grosso dell’opinione pubblica; per fortuna un po’ di più negli ambienti intellettuali della disciplina.

Soprattutto in ambiente giuridico – ma non tra i “nostri” giuristi, quelli dell’INU – molti hanno inoltre interpretato la “separazione tra i due livelli del piano (comunale)”, come una ulteriore scappatoia all’annoso problema della durata legittima dei vincoli preordinati agli espropri dai piani regolatori. E questo appunto perché il piano regolatore, quel tipo di piano regolatore, quello che assegna le edificabilità “ora per allora”, è stato per decenni al centro della cultura professionale e amministrativa in urbanistica, e di fatto ha influenzato la cultura urbanistica anche più in generale. La cosa più difficile che l’INU ha cercato di superare in questi anni è proprio questa: far capire che la riforma dell’urbanistica non è un diverso modo di fare i piani regolatori, ma un diverso modo di impostare la gestione del territorio.

E che questa gestione del territorio, proprio per essere efficace, deve necessariamente articolarsi sul sistema di governo del territorio, che è fatto di enti diversi, le cui competenze, modus operandi ed eventuali piani non possono essere incasellati in meccanismi istituzionali rigidamente predefiniti, tanto meno su base gerarchica. Che ci siano tanti enti, tanti soggetti, tanti strumenti diversi e con diverse finalità, tutte legittime, anche se può dare fastidio a qualcuno – anche tra i soci INU, detto francamente – è ormai un dato di fatto: e noi non possiamo ignorare questa realtà. E parlando qui come presidente dell’INU devo per altro ricordare anche che proprio l’INU sostiene, e da tanti anni, le autonomie locali e la loro crescita. Non si può quindi pensare che alle autonomie locali, e anche a quelle “funzionali”, non corrispondano diversi strumenti, che ciascuno si dà per perseguire i propri scopi istituzionali, e augurabilmente per informare la propria attività operativa e amministrativa.

La questione deve pertanto essere impostata – e spero che con il convegno di Firenze ci riusciremo, almeno in parte – a partire dal fatto che ci sono tanti enti, che hanno diritto e dovere di avere voce in capitolo nel governo del territorio: per motivi generali, per motivi specialistici, per competenze o per funzioni, non è questo il problema. Il problema è invece che i cittadini e – se mi consentite la soggettivazione – il territorio hanno diritto di essere amministrati in maniera coerente. Il problema non è quindi che ci siano tanti di questi diversi strumenti, che abbiano finalità diverse anche se tutte legittime: ci sono perché sono tanti gli enti e i soggetti che a vario titolo hanno voce in materia.

I piani di bacino, ad esempio, hanno un insieme di finalità molto complesso, e per certi aspetti se si vuole anche contraddittorio. In genere questi piani sono ancora più “separati” dei piani dei parchi, nel senso che nella maggior parte dei casi le autorità di bacino, così come le autorità portuali – non mi riferisco all’autorità di bacino del Po nello specifico – sono molto più restie a cercare rapporti con gli altri enti che governano il territorio. E questo perché, oltre che da una concezione riduttiva del piano regolatore comunale, diventato tout court, come dicevo, sinonimo di pianificazione (non è così ad esempio negli altri Paesi europei, per non andare lontano), la nostra cultura – anche quella urbanistica, ma in questo caso non solo quella urbanistica – è devastata da un sistema amministrativo ereditato in continuità assoluta con un passato, in cui il problema fondamentale era costruire un sistema amministrativo nazionale, dalla fine dell’800 agli anni ‘30. Questo era l’obiettivo primario, perché non c’era ancora né nazione, né sistema amministrativo.

Molto meno ci si poneva invece il problema di farlo funzionare. Molto meno ci si poneva il problema di farlo funzionare in relazione agli specifici livelli, agli specifici bisogni, quasi niente in relazione ai bisogni dei cittadini e alle necessità di governare il territorio. Quello di cui dobbiamo renderci conto, quello di cui si devono rendere conto soprattutto coloro che soffrono per il proliferare delle sigle, dei piani, delle denominazioni – penso che se mai verrà una legge di riforma non dovrà adottare denominazioni, ma dovrà dire ad esempio “i piani di questo tipo comunque denominati”, perché questa è l’unica soluzione possibile – è che le necessità di governo “integrato” del territorio derivano dal fatto che il territorio è uno, su cui ricadono comunque, e inevitabilmente si intrecciano, gli insiemi delle decisioni di tutela e di trasformazione, espresse o meno da pianificazioni formali.

E qui bisogna tener presente anche quanto giocano i canali finanziari, la disponibilità, le diverse disponibilità, la dissimmetria di disponibilità rispetto ai canali finanziari da cui attingere risorse. Pensate che tutte le politiche “di sviluppo”, tutte le politiche infrastrutturali – che è da dimostrare quanto siano di sviluppo – godono di canali finanziari con alimentazioni anche abbastanza consistenti. Avete mai sentito parlare di programmi di finanziamento della pianificazione ordinaria? O di programmi di finanziamento della pianificazione di tutela? Non ci si può quindi aspettare che non ci siano conflitti tra scelte amministrative di soggetti con poteri di subordinazione che non hanno risorse, e scelte di altri soggetti, che poi godono di finanziamenti per mettere in atto e realizzare quello che prevedono di fare, con o senza piani. Non si può pensare che dissimmetrie di questo tipo non comportino diversi comportamenti ed effetti, né che siano facilmente eliminabili.

Il nostro Paese ha deciso da qualche anno, con grande fatica, con grandi sforzi, con grande lentezza, con grandi ostacoli e con molte resistenze, esplicite e non, di cambiare il sistema amministrativo finora vigente, e in profondità, perseguendo un principio di autonomia dei diversi “livelli” amministrativi e di governo del territorio. E storicamente l’INU è a favore di questo cambiamento, perché da sempre – persino nella sua organizzazione interna – l’INU è “federalista”, ovvero, e meglio, è favorevole allo sviluppo delle autonomie: non solo di quelle regionali, già previste dalla Costituzione, ma anche, e per certi aspetti soprattutto, di quelle di tutti i “livelli” dell’amministrazione, che però dovremmo imparare noi stessi a non identificare come livelli “gerarchici”.

E bisogna allora ammettere che esistono tanti soggetti, che esistono tanti strumenti, e che questa può essere anche una risorsa. Però bisogna anche capire quali sono i modi per l’integrazione, perché i diversi soggetti e i diversi strumenti convergano alla fine in un governo del territorio che abbia un certo livello di coerenza. E se parliamo di “integrazione” non è solo perché abbiamo da tempo abbandonato l’idea del “piano unico” – estremo approccio gerarchico: un piano che “sta sopra” tutti gli enti: a che titolo? Fatto da chi? – ma perché vediamo il processo di “copianificazione” essenzialmente come processo dinamico, che non serve solo a “fare i piani” o ad approvarli, che non si esaurisce con l’approvazione formale dei piani, ma prosegue negli accordi che lo sostanziano.

Quest’impostazione non è un’utopia, ma è anzi un’idea seriamente fondata su motivazioni di carattere economico. Se il piano del parco fosse davvero quello che il legislatore immaginava, forse confusamente, quando ha scritto la norma di cui tanto si è parlato questa mattina, se fosse solo un piano di vincoli, forse non avremmo questi problemi, nel senso che avremmo certamente i conflitti, ma avremmo anche un sistema gerarchico che ridurrebbe in una camicia di forza obbligata anche i conflitti. Il fatto è che non è così. E chi oggi ha parlato, tra i responsabili dei parchi, sa benissimo che non è così, perché un parco non si regge a forza di gerarchie; perché un parco, se ha modo di diventare un autentico strumento di garanzia delle qualità ambientali, che sono il suo capitale, deve investire. E per investire occorre qualche cosa, ce lo spiega anche la Borsa: si investe accettando anche un certo livello di rischio, ma si investe anche puntando a una relativa sicurezza, una relativa stabilità. E questo soprattutto quando si tratta di investimenti di lungo periodo, come sono certamente gli investimenti necessari alla valorizzazione di un parco e del suo territorio.

Ecco perché vedo come questione assolutamente centrale quell’idea di concertazione nella pianificazione e gestione del territorio che l’INU è stato forse il primo a promuovere, e comunque tra i primi. Anche se molto spesso questa proposta dell’INU è stata interpretata – anche qui riduttivamente – come éscamotage per risolvere i problemi delle lungaggini amministrative nell’approvazione dei piani. Questo è certamente un effetto importante, ma tutto sommato secondario. Il problema è invece prendere le decisioni insieme, non (solo) semplificare la procedura di approvazione. Quindi accordi, decisioni prese insieme, nel comune interesse, nell’accettazione della diversità di ruoli e obiettivi, e nel tentativo di costruire una convergenza verso decisioni stabili nel tempo e affidabili. Nel famoso tavolo della co-pianificazione, o della concertazione, in altre parole, non ci si siede perché si è d’accordo, ma ci si sede perché non si è d’accordo e si cerca un accordo.

Certo occorre anche la buona volontà, che è stata più volte invocata anche questa mattina. Credo che sia difficile sedersi al tavolo della concertazione senza la buona volontà, e francamente spero che si possa trovare una soluzione. Anche se mi sembra difficile costringere i diversi soggetti a sedere al tavolo per obbligo di legge, perché poi sarebbero mille le scappatoie possibili per sfuggire a quest’obbligo, o per ottemperarlo solo formalmente. Le nostre burocrazie in questo sono formidabili. Riguardo la buona volontà credo però che quando alla fine i problemi si devono risolvere si riesca prima o poi anche a trovare la buona volontà per sedersi attorno al tavolo.

Il problema vero nasce invece quando al tavolo ci si è seduti, e quando si comincia a convergere su decisioni: che valore hanno queste decisioni prese insieme? La conferenza dei servizi – che per altro viene alla fine e non all’inizio dei processi decisionali – risolve forse i problemi amministrativi, ma secondo me difficilmente ancora può risolvere i problemi di sostanza. Chi investe su una iniziativa che non è affidabile? Ad esempio perché non tutti i soggetti ed enti coinvolti sono d’accordo, ma anche se non tutti sono affidabili nel fare la loro parte. Chi investe su singole iniziative, anche interessanti e in qualche misura “garantite”, che però non si collocano in uno “scenario” affidabile nel suo insieme?

Gli investimenti che riguardano il territorio sono necessariamente di lungo periodo. Questo vale per il privato, laddove è chiamato ad intervenire – il che ci fa spesso dubitare degli entusiasmi in proposito – ma vale anche per il pubblico: le amministrazioni pubbliche sono anche loro soggette a cicli piuttosto brevi, anzi brevissimi, di conferma o di ricerca del consenso. Per superare questa difficoltà, che è inerente al sistema democratico – e a cui francamente non vorremmo rinunciare – occorre quindi che alcune scelte fondamentali abbiano una certa durata nel tempo, e una certa affidabilità, perché appunto nessuno investe in una intrapresa di medio-lungo periodo se non c’è questa affidabilità. E’ un motivo brutale, molto semplice.

Quando vi portano gli esempi fortunati di parchi e di piani che diventano qualche cosa di economicamente significativo per i territori interessati e per le economie locali, ricordate che vi parlano comunque di situazioni che hanno alle spalle processi di investimento significativi e protratti nel tempo, generalmente in parallelo alla aggregazione dei consensi e alla maturazione di comportamenti localmente diffusi. Il piano del Ticino è un esempio significativo da questo punto di vista: nasce prima degli altri, e oggi gode di qualcosa in più di quelli che nascono adesso. E si potrebbero citare alcuni altri esempi, di piani che non sono solo perimetri sulle carte, e di parchi che non hanno l’unico scopo di migliorare i relativi dati statistici nei confronti internazionali.

Più volte è stato detto, questa mattina, e in certo modo esemplificato, che i piani dei parchi non sono solo piani di vincoli, e che i parchi, e i relativi piani sono – possono essere – occasione di valorizzare delle risorse locali. Poi possiamo discutere, fare altri convegni: il “locale”, la componente umana è molto forte, i nostri non sono parchi nel deserto o grandi foreste incontaminate, etc. Sono sempre più profondamente convinto che non ci sarà mai legge che obblighi a fare i piani, e che ci riesca, se i piani non si dimostrano utili. In questo caso utili da un lato a conservare riserve ambientali, ma dall’altro lato anche a sviluppare un’economia su queste riserve, e a partire da esse, dalle loro qualità intrinseche, dalla loro eventuale attrattiva.

Se manca l’affidabilità di questi piani – e quando non c’è consenso non c’è affidabilità – ed evidentemente un’affidabilità duratura nel tempo, che consenta investimenti di lungo periodo, viene a mancare di fatto anche la ragione per cui fare il piano, e mancherebbe comunque l’utilità del piano. E personalmente sono d’accordo che il piano non serve – che qualunque piano non serva – se deve essere semplicemente uno strumento messo lì, tanto per affermare una ideologia, alcuni principi o magari buoni propositi, che possono anche essere condivisibili, ma che restano senza alcuna conseguenza operativi. E va notato che spesso è anzi proprio questa la condizione sottostante la condivisione: che nulla di operativo consegua.

Penso che su questo ci sia ancora molta strada da fare. L’INU si sta attrezzando ancora più di quanto non abbia fatto finora: per discutere in generale la problematica della convergenza dei sistemi decisionali sulla gestione – e non solo sulla pianificazione – del territorio, e in particolare per discutere delle “buone pratiche”, se volete, ma anche degli elementi di legislazione indispensabili per garantire, in questo caso specifico, gli accordi su cui l’Ente parco e i Comuni (ma anche province, regioni, comunità montane, etc.) convergono per lo sviluppo dei territori. Certo sviluppo sostenibile; in questo caso non vale nemmeno la pena di sottolinearlo.

Se non riusciamo in questa operazione, nel chiarire l’uso, il significato dei piani, e soprattutto nel rendere operativi gli accordi che intorno ai piani si vanno formando, penso che avremo davvero molte difficoltà, a furia di leggi, di divieti, di vincoli, etc. a proteggere le nostre aree protette, e a sviluppare le attività e le opportunità nei territori che hanno bisogno di sviluppo.

Federico OLIVA INU - Commissione nazionale pianificazione comunale

Avevo, come al solito, diligentemente preparato gli appunti per il mio intervento, ma non intendo più utilizzarli, perché lo svolgimento del nostro convegno, oggettivamente di grande interesse, mi ha fatto anche riflettere su questioni che evidentemente non avevo ancora maturato bene e mi ha fatto quindi cambiare, almeno parzialmente, opinione. La conseguenza sarà, probabilmente, un discorso più confuso, cosa di cui mi scuso, ma certamente più pertinente alle questioni emerse dalle relazioni e dagli interventi che mi hanno preceduto. Il mio ragionamento sarà comunque breve e il più semplice possibile, per cercare di evidenziare il nocciolo della questione.

La prima questione che voglio evidenziare è che questo è un convegno promosso dall'INU, anche se la partecipazione non mi sembra faccia totalmente riferimento al corpo dell'Istituto. Tuttavia mi sembrerebbe giusto che almeno noi dell'INU ci abituassimo a parlare con i termini della riforma, a utilizzare i termini della riforma. E non si tratta di un fatto formale, perché la soluzione del problema a cui il mio intervento deve contribuire, secondo me è già «dentro» l’ipotesi della riforma.

Piano regolatore: siamo così abituati a confrontarci con questo strumento ormai totalmente in crisi, che anche in un convegno di approfondimento come questo, per riferirci al piano comunale parliamo sempre di «piano regolatore», cosa che invece io non farei più. So benissimo che il piano regolatore continua ad esistere e che ci impedisce oggi di garantire una efficace gestione delle più importanti problematiche di livello comunale, a partire dalla trasformazione urbana, ad esempio, ma comincerei comunque a ragionare sempre per il piano comunale e anche per il piano del parco con i termini della riforma, come d’altronde hanno già fatto le leggi regionali più recenti, approvate dopo il 1995. So anche benissimo che le ipotesi di riforma sono solo tali e non corrispondono oggi ad un'azione totalmente efficace, ma ragionando con le parole della riforma forse la soluzione al tema specifico di questo dibattito ci balzerà agli occhi con maggiore evidenza e la riforma marcerà con più speditezza perché la sua condivisione sarà maggiore di quello che è stata nel passato, anche al nostro interno.

Per questi motivi non parlerei più di piano regolatore ma parlerei solo di piano strutturale: noi dobbiamo elaborare solo piani strutturali e se dobbiamo fare ancora piani regolatori, lo facciamo solo perché siamo obbligati da una legge che ha 59 anni di vita. D’altronde proprio Paolo Urbani, che parlerà dopo di me, ci ha insegnato con un suo scritto recente (L’urbanistica consensuale, Bollati - Boringhieri 2000) che tutti i Comuni italiani possono progettare un piano strutturale anche in assenza della riforma urbanistica, anche se, naturalmente, dovranno anche gestire una parte delle proprie necessità urbanistiche attraverso il piano regolatore, fino all’entrata in vigore della nuova normativa.

Il piano regolatore, che dobbiamo cominciare a dimenticare anche se lo abbiamo difeso quando si voleva cancellare l’urbanistica, è un piano che ha perso molto della propria efficacia attuativa (questo breve riepilogo è diretto soprattutto a quelli che non frequentano tanto questo tipo di problematiche) proprio perché è totalmente prescrittivo, con un disegno al futuro oggettivamente impossibile da raggiungere, con vincoli pubblicistici che decadono dopo cinque anni, reiterabili una sola volta e in forma onerosa, cioè a pagamento, (una condizione gestionale ovviamente impossibile da rispettare), basato su un modello espropriativi ma in un sistema in cui l’esproprio non esiste praticamente più, almeno per quanto riguarda l'urbanistica, anzi non è mai esistito non è mai stato praticato, se non per le opere pubbliche e per un qualche piano di settore, come quelli della legge 167/62 per l’edilizia pubblica o, in misura assai minore, quelli della 865/71 per gli insediamenti produttivi. Oggi l’esproprio è prima di tutto impraticabile per motivi politici, in secondo luogo per motivi di carattere economico, di disponibilità finanziaria, per le indisponibilità delle amministrazioni pubbliche e, infine, per un rilevante motivo di equità, per la incostituzionale sperequazione che la sua applicazione comporterebbe. E non dimentichiamo inoltre che il piano regolatore è nato per occuparsi di oggetti che non sono più quelli dell'Italia di oggi, della Lombardia, del parco del Ticino, delle Marche, del parco dei Sibillini, di qualsiasi altra parte d'Italia, in un Paese e in una società profondamente cambiati rispetto a sessanta anni fa, con bisogni, necessità, valori e problemi assai diversi da allora.

Per questi motivi noi dell'INU abbiamo proposto una «riforma urbanistica» che non riguardava solo la riforma del piano urbanistico comunale, del vecchio piano regolatore. Su questo argomento Paolo Avarello ha tutte le ragione: ci siamo dimenticati del resto. E' per questo che parlando di parchi e del rapporto tra piano dei parchi e piano comunale dovremmo provare a ricordarci anche del resto, perché forse dal resto ci viene qualche idea per capire quale può essere questo rapporto.

Il piano strutturale presenta una condizione giuridica di base assolutamente diversa da quella del piano regolatore, una differenza assai rilevante dal punto di vista giuridico: non è prescrittivo, non ha alcuna valenza di carattere conformativo rispetto alla proprietà dei suoli; è un piano che disegna un assetto futuro del territorio come il piano regolatore, proponendo un obiettivo di sviluppo, trasformazione, riqualificazione, organizzazione della città e del suo territorio, ma questa proposta non determina alcun effetto giuridico sui suoli, sulle proprietà. propone un modello attuativo diverso da quello espropriativo (oggi di questo non parliamo, ma si tratta, come è noto, del modello perequativo), recepisce solo i vincoli che costituzionalmente la magistratura ci ha consentito di considerare per adesso validi, che sono quelli genericamente indicati come «ambientale» (i parchi, le aree protette, le varie tutele), vincoli che sono a-temporali, cioè non scadono, non sono indennizzabil; sono, insomma, una delle poche certezze che ci è rimasta nella gestione del territorio.

Ma soprattutto è un modello basato sul principio e sul metodo della copianificazione, della cooperazione tra enti: il principio dell’accordo preventivo tra le assemblee elettive, votate democraticamente dal popolo di quel territorio (il Comune, la Provincia, la Regione), le aziende funzionali che hanno una responsabilità nella gestione del territorio (le Ferrovie, l’Anas, l’Enel, ecc.), gli altri enti pubblici che hanno compiti specifici settoriali sempre inerenti territorio, come le sovrintendenze o le autorità di bacino. Un principio stortamente intrecciato a quello di sussidiarietà, che impegna ciascuno degli enti territoriali per le proprie competenze, senza invadere il campo delle competenze altrui. Un principio e un metodo che spazza via il concetto di piano sovraordinato o sottoordinato, di piano che dall'alto fa sentire i suoi effetti su quello inferiore, ecc. Questo è il nostro obiettivo e deve essere anche la nostra maniera di ragionare. Immaginiamo, per il rapporto con i parchi di muoverci in questa dimensione.

La seconda questione che voglio evidenziare e che è, come la prima, una condizione di base per affrontare e risolvere il rapporto tra piano comunale e piano del parco: facendo di mestiere l'urbanista, occupandomi per l'INU da anni della pianificazione comunale, mettendo questo tema al centro della mia attività universitaria, didattica e di ricerca, conosco mi sono formato un'opinione che forse non collima perfettamente con quella dell'INU, ma che ripropongo in maniera esplicita.

L'urbanistica italiana, a mio giudizio, ha bisogno di una forte semplificazione, sia dal punto di vista legislativo, sia da quello procedurale e strumentale, rivedendo radicalmente la nostra esperienza più recente. In questi ultimi vent'anni, infatti, abbiamo introdotto nuovi contenuti nel piano comunale, che corrispondono alle nuove esigenze della nostra società: si pensi all’ambiente o alla mobilità; questa nuova complessità di contenuti ha corrisposto ad una complicazione legislativa e all’introduzione di nuovi strumenti, di nuove procedure, di nuove autorità dedicate a specifiche funzioni di controllo, gestione e anche pianificazione di temi settoriali. Insomma, qualsiasi ciascun contenuto innovativo si è portato dietro una nuova legge, una nuova autorità, una nuova procedura: i fiumi e l'assetto idrogeologico con relativo strumento di pianificazione a autorità di gestione, i parchi e le aree protette con i loro piani e gli enti di gestione, l’attenzione crescente alla tutela e alla valorizzazione dei beni culturali e archeologici direttamente proporzionale alla presenza invasiva delle sovrintendenze, per fare gli esempi più significativi. Nuove leggi, nuove procedure, nuovi strumenti che non sostituiscono leggi, procedure e strumenti precedenti ma che si affastellano in un palinsesto in continua mostruosa crescita che sta rendendo la pianificazione sempre più ingestibile. E allora, pur prestando la massima attenzione ai diritti che sono rappresentati dalle nuove leggi, dalle nuove procedure e dai nuovi strumenti e che devono essere rappresentati, dobbiamo porci il problema di semplificare questo sistema.

Il mio punto di vista non collimante con le opinioni espresse in generale dall'Istituto nel suo complesso, riguarda le nuove leggi regionali urbanistiche, che proprio dal punto di vista della semplificazione del processo di pianificazione non forniscono certamente un contributo utile. Facciamo l'esempio proprio del piano strutturale: finché resterà in vigore la legge 1150/42, la legge istitutiva del piano regolatore e di buona parte dell'attuale strumentazione urbanistica, non potremo elaborare un piano strutturale sostitutivo del piano regolatore, ma, come scrive Paolo Urbani, dovremo comunque mantenere in vita in qualche maniera, questo strumento. Cosicché rispetto a tutte le Regioni che fino ad oggi hanno prodotto una legge in cui introducono i nuovi strumenti del piano strutturale e del piano operativo, in qualche caso si sono limitate ad una operazione di facciata, come nel caso della Regione Lazio che ridenominato come piano strutturale il vecchio piano regolatore e come piano operativo gli strumenti attuativi, cambiando quindi i nomi e ma non la sostanza, mentre negli altri casi, pur in presenza un impegno assai maggiore, come nel caso della Toscana o dell’ Emilia - Romagna, alla fine il piano strutturale di queste leggi regionali assomiglia ancora troppo al piano regolatore. D'altronde le Regioni potrebbero obiettare: «cosa dobbiamo fare in attesa della riforma? Stare ferme?». Credo di no, ma forse un impegno maggiore mirato alla semplificazione, partendo dalle competenze proprie delle Regioni, sarebbe più utile e produttivo.

Nel frattempo cresce la burocrazia urbanistica, perché l'affastellamento di leggi, procedure e strumenti, al di là delle buone volontà, determina un appesantimento burocratico e, quasi sempre, nuovi controlli da parte delle Province e delle Regioni, che si sentono maggiormente impegnate e responsabilizzate rispetto al passato, ma che tuttavia non dispongono di reali elementi di valutazione e quindi ricadono, alla fine, sui vecchi e oggi obsoleti parametri dell'urbanistica degli anni settanta: la capacità insediativa, il dimensionamento del piano calcolato in abitanti, gli standard urbanistici, il consumo di suolo; gloriose bandiere dell’INU di un tempo, che non riguardano la centralità delle problematiche della pianificazione di oggi. Ne il processo di decentramento dalle Regioni alle Province per quanto riguarda l’istruttoria dei piani ha migliorato la situazione, salvo rare eccezioni: chi si lamentava delle lentezze e delle fiscalità regionali, non può certo essere oggi soddisfatto dell’azione delle Province.

Il piano strutturale della riforma semplifica l'assetto del territorio, dandone una interpretazione sistemica, appunto strutturale: il sistema ambientale, il sistema infrastrutturale, il sistema insediativo. Mentre il piano operativo, la seconda componente, definisce gli interventi da attuare nel mandato amministrativo per quanto riguarda le quantità, le destinazioni e il relativo regime immobiliare; ha quindi un valore conformativo,.assegna diritti, declina concretamente il principio della perequazione.

Usiamo quindi i termini della riforma, della nostra riforma, e non usiamone altri, perché quando ogni urbanista se ne inventa uno nuovo nel suo «piano d’autore», tende solo ad affermare un proprio potere culturale, sostanzialmente identico a quello esercitato dalle Regioni con le loro leggi.

Chiarite, almeno dal mio punto di vista, queste due condizioni iniziali, quale può essere il rapporto tra piano comunale, per me strutturale e non più regolatore e piano del parco? Di fronte a noi si presenta una straordinaria differenziazione di situazioni e probabilmente, proprio per questo, non potremo proporre una unica soluzione. A titolo di esempio, cito due situazioni che mi sembrano estreme, ma che hanno risolto il rapporto di cui trattiamo sostanzialmente attraverso la copianificazione: il Parco del Ticino che riguarda tre province lombarde e diverse città come Pavia e Vigevano, oltre a molti Comuni di dimensioni minori e il Comune di Roma che ha una superficie di 129.000, di cui 30.000 relativi a parchi già da tempo istituiti, come quello dell’Appia Antica e di aree protette diventate successivamente parchi regionali (con molti piani già presentati dai relativi enti di gestione), dopo un'operazione congiunta di copianificazione tra il Comune e la Regione che ha consentito di definire la perimetrazione dei parchi, cioè il primo atto della loro esistenza; mentre nel Parco del Ticino, il rapporto tra piano del parco e piani comunali, collaudato da una ventennale esperienza di un piano territoriale di coordinamento da poco rinnovato, si esprime attraverso la perimetrazione di una «zona di iniziativa comunale», frutto anche questa di un rapporto di copianificazione.

La soluzione per me è quindio figlia della copianificazione. Questa è la maniera di mettere insieme le due situazioni.

Nel piano urbanistico di Roma, purtroppo ancora un piano regolatore, i parchi godono di una sorta di extraterritorialità: il Comune e la Regione hanno proceduto alla loro definizione fisica, ma nel piano comunale la norma attuativa non è più lunga tre righe e recita: «Si tratta di piani urbani e metropolitani di cui alla legge regionale di attuazione delle aree protette. In queste aree l'assetto urbanistico è definito dal piano d'assetto del parco». E all’interno di questi perimetri, che comprendono 30.000 ettari di superficie, il piano comunale non «estrae» gli insediamenti esistenti o non evidenzia le infrastrutture e le altre preesistenze: in queste zone vivono decine di migliaia di persone in condizioni più o meno legali dal punto di vista urbanistico, in piccoli nuclei, ma anche in insediamenti più grandi, quasi sempre abusivi. E’ il piano del parco che se ne occupa e adesso che l'attuazione è iniziata, si dovrà sviluppare un rapporto di copianificazione tra l’ente di gestione e il Comune relativo ai grandi e piccoli problemi di un parco all’interno di una grande città: dalla gestione appunto degli insediamenti esistenti, alle fermate delle metropolitane, dalle stazioni delle ferrovie urbane alle nuove infrastrutture della mobilità da realizzare, dalle più piccole, fino al tunnel sotto il Parco dell’Appia Antica.

Nel secondo caso, quello del Parco del Ticino, che io ritengo assai significativo perché esemplifica la situazione più ricorrente di maggior conflitto, vale a dire una grande area protetta molto abitata, con una presenza diffusa di attività industriali, che, in qualche caso, assumono addirittura la configurazione del distretto, la soluzione trovata appare molto semplice, al di là di tutti gli approfondimenti gestionali e programmatori che poi il Parco ha sviluppato nella sua esistenza: come già anticipato, è stata quella di enucleare e centri abitati e le città con un perimetro, che garantisse uno spazio fisiologico intorno e la massima libertà di gestione; anche in questo caso si tratta di una sorta di extraterritorialità, opposta di quella precedente, compensata dall’accettazione da parte dei Comuni delle regole del parco per la parte di territorio extraurbano e da alcune regole di comportamento interno, peraltro leggerissime, quasi impercettibili, oltre che da una certa flessibilità, in termini di deroga, per quanto riguarda le infrastrutture da realizzare. Mi sembra una soluzione molto pragmaticamente lombarda, una soluzione che potremmo ancora definire di copianificazione, anche se molto rudimentale; d’altronde, questa situazione ancora da perfezionare è evidenziata anche da alcune contraddizioni da eliminare, come il «parere» che il Parco deve esprimere sui piani urbanistici dei Comuni.

Ma la copianificazione è una condizione necessaria ma non sufficiente per risolvere positivamente il rapporto tra piano del parco e piano comunale, almeno per la situazione più ricorrente, quella che riguarda piccoli Comuni all’interno di un parco di grande estensione. La condizione sufficiente riguarda la forma del piano del parco che, anch’essa, deve essere una forma strutturale. Non dico che debba essere sdoppiato anche il piano del parco in due componenti, penso però che la stessa concezione del piano d'area vasta, e in fondo il piano del parco questo è, debba essere una concezione strutturale (anche questo è un indirizzo contenuto nella nostra proposta di riforma). In questa Regione, ad esempio, è stato elaborato un piano territoriale provinciale nel quale la Provincia ha condiviso questa impostazione e non ha quindi elaborato un «pianone» regolatore come tante Province hanno invece, ma ha elaborato uno strumento che per la parte programmatica si basa sulla progettualità locale e soprattutto su un rapporto di cooperazione fra i Comuni e la Provincia stessa; mentre per la parte strutturale (il sistema ambientale e quello infrastrutturale) si basa su «invarianti» condivise e copianificate.

In quest’ottica della riforma urbanistica, i Comuni che fanno parte del parco, secondo me non è necessario che siano perimetrati, esclusi, come nella pragmatica soluzione lombarda, ma il loro piano strutturale è lo stesso piano del parco. Quindi un unico piano territoriale strutturale; un piano che per la parte insediativa, quella di più diretta competenza comunale, si attua attraverso l'altra componente del piano riformato, cioè il piano operativo. Il piano operativo è un piano quinquennale, che dura quindi quanto l'Amministrazione comunale, un piano che, come già ricordato, ha un effetto di conformazione giuridica sui suoli e che, agendo in un territorio delicato come quello di un parco può sposare la valenza compensativa delle trasformazioni. Una prospettiva che lega le trasformazioni urbanistiche al miglioramento delle condizioni ambientali ed ecologiche e che solo una cultura ambientalista conservativa e conservatrice può non accettare.

Si registra sempre un conflitto nel rapporto tra Comuni e Parchi, non solo quando i Comuni tendono ad allargare in modo strumentale e non plausibile le proprie necessità, ma anche quando i Parchi contrappongono a necessità reali chiusure non accettabili. Un conflitto che può essere risolto non solo dalla copianificazione, dal «piano unico», ma anche, come già sostenuto, da una diversa valutazione degli interventi di trasformazione urbanistica subordinate a concrete condizioni ambientali: un approccio che può smentire il luogo comune che la trasformazione sia sempre peggiore dal punto di vista ambientale di un semplice approccio di conservazione. Questo è un grande tema disciplinare e culturale, poco dibattuto seriamente non solo nel mondo ambientalista, ma anche in quello degli urbanisti. Vi sono esperienze, anche assai conosciute come quella dell’Emscher Park nella Ruhr, che, partendo da situazioni di estremo degrado ambientale, hanno raggiunto attraverso una progettualità fortemente condizionata dal punto di vista ambientale ed ecologico, basata su criteri compensativi, un miglioramento impensabile delle condizioni ambientali di quel territorio. Questa mattina Antonio Minetti ci parlava della rete ecologica marchigiana che è uno dei cardini della pianificazione della Regione. La rete ecologica non è un elemento che si costruisce solo con la conservazione, con il vincolo o con la tutela. La rete ecologica si costruisce anche con progetti che trasformano il territorio, che realizzano connessioni che oggi non esistono e che vanno costruite attraverso un processo di pianificazione operativa del territorio, che, in generale, consiste in un processo compensativo dal punto di vista ambientale. E allora, progetto del piano operativo che garantisce le necessità insediative dei Comuni attraverso vere misure di sostenibilità di tipo compensativo, ma anche progetto operativo del Parco che non può accontentarsi di un pur indispensabile approccio di tutela.

Mi rendo conto che la proposta di un unico piano strutturale rappresenta uno stravolgimento del tradizionale rapporto tra piani diversi, ma cominciamo a immaginare che questi vecchi e inefficaci strumenti non debbano esistere in un prossimo futuro, perché quando saremo tutti convinti di questa prospettiva, tecnici, amministratori, la riforma sarà più vicina, nel senso che poi ci vorrà poco per consolidarla in una legge su cui ormai saranno tutti d'accordo. Una prospettiva a cui dobbiamo abituarci culturalmente, ma che dobbiamo anche sperimentare dal punto di vista disciplinare. Come sempre la legge sancirà un processo ormai consolidato.

Paolo URBANI università degli studi di pescara

Le aree protette – per usare la definizione contenuta nella l.394/91 – costituisce uno dei settori attinenti alla tutela dell’ambiente che per la particolare disciplina che la sottende, involge questioni assai rilevanti relative al rapporto tra proprietà privata e usi ammissibili circa la sua trasformazione od utilizzazione, alla relazione tra interessi generali ed interessi speciali, alla sovrapposizione-integrazione tra dimensione territoriale degli interessi locali e quelli di area vasta, alla individuazione della forma di governo unitaria di un territorio integralmente da tutelare.. In breve, il parco inteso come dimensione spaziale protetta assume caratteristiche tutte peculiari rispetto alle altre discipline di settore previste dal nostro ordinamento.

Questa specialità tutta insita nel modello istituzionale delineato nella nostra legislazione fin dagli anni ’30, pone in particolare il rapporto tra piano territoriale del parco e pianificazione urbanistica degli enti locali (comunale ma oggi anche provinciale) in una prospettiva del tutto originale che richiede attenta considerazione rispetto alle problematiche dianzi elencate.

Per esaminare nel merito la questione del rapporto tra piano regolatore generale e piano del parco dobbiamo considerare che nella disciplina relativa alla protezione delle aree protette abbiamo di fronte tre fasi: la prima si è già storicamente consumata, la seconda è quella che stiamo vivendo mentre la terza avrebbe tutte le possibilità di costituire un nuovo modello che definirei differenziato.

La prima fase è stata caratterizzata dall’assoluta separatezza tra il regime della tutela (es. parchi nazionali istituiti negli anni ’30: Parco dello Stelvio, Parco nazionale d’Abruzzo) inteso come interesse di settore derogatorio e quello generale codificato nel piano regolatore comunale. Il territorio del parco costituisce il confine di una tutela genericamente intesa, ma l’individuazione degli specifici oggetti di tutela è affidata alla disciplina del vincolo puntuale delle bellezze naturali o delle bellezze panoramiche. Queste scelte condizionano gli unici strumenti di pianificazione esistenti nell’area costituiti dai PRG (se esistenti) dei comuni ricompresi nell’area. Il territorio non funge da criterio per l’individuazione di una collettività di cui l’ente è esponenziale di tutti gli interessi collettivi rappresentati. Il parco – intendendo qui l’Autorità del parco già prevista sin dall’origine come struttura di governo di settore – non gestisce interessi collettivi ma solo particolari interessi pubblici.

Coesiste quindi un dualismo forte tra interessi di settore ed interessi generali. L’ente parco è considerato dalle collettività locali insediate all’interno dei confini protetti, il più delle volte come soluzione organizzativa autoritaria e sovraordinata.

Questo iatus è stato in parte colmato – seconda fase - con la legge sui parchi del 1991 nel senso che si rintracciano due elementi di novità:

Rispetto al punto b) come sappiamo la perimetrazione dell’area parco ha funzione di salvaguardia provvisoria fino all’emanazione del piano; la perimetrazione individua l’ambito d’intervento dell’Ente parco: ma solo con il piano (e non quindi attraverso atti puntuali) si suddivide il territorio in aree di protezione integrale, orientate, aree compatibili con la tutela e aree di rilievo socioeconomico.

La differenza con altre tutele di settore per es. il piano di bacino od il piano paesaggistico mi sembra evidente Come accade per quello paesistico, il piano di bacino risponde ad un problema di tecnica di analisi territoriale ma sotto il profilo giuridico la tutela si realizza gradualmente attraverso un procedimento di accertamento delle caratteristiche della qualità dei beni (vincoli idrogeologici o soggetti ad eventi franosi). Fino all’emanazione del piano di bacino generale o stralcio il territorio non è soggetto ad alcuna disciplina di tutela.

Ancora. Nel piano paesistico^² e nel piano di bacino è il processo d’identificazione delle specifiche tutele che determina i confini effettivi del territorio tutelato. In questi casi il piano comporta adeguamento degli strumenti urbanistici locali o superlocali alle scelte delle pianificazioni di settore. Ma intere parti del territorio che rientrano nei confini del piano paesaggistico o di bacino sono da questi strumenti ignorate quanto alla disciplina d’uso dei suoli poiché si mira a tutelare solo particolari interessi speciali.

Nel piano del parco invece è coinvolto tutto il territorio delimitato poiché nel parco il territorio è un prius non un posterius. Nelle aree protette cioé il territorio individuato viene prima d’essere dimensione spaziale dell’ente gestore.

Inoltre si detta una disciplina variamente articolata ma che riguarda tutti gli interessi pubblici esistenti – quelli generali – cioè (pensiamo alle aree di cui alla lett.d) (quelle cioè di valorizzazione socioeconomica) e questo avviene da parte di un soggetto – l’autorità del parco – che al contrario è portatore d’interessi pubblici specifici e non dell’intera collettività.

La disciplina integrata dalla novella legislativa del 1998 già richiamata che predere la redazione del piano del parco unitariamente tra Autorità del parco e Comunità del parco potrebbe sembrare aver risolto il problema della compresenza di tutti gli interessi – generali (delle collettività locali) e speciali (dell’autorità del parco) – su uno stesso tavolo, ma non sembra aver risolto il problema circa il profilo sostitutivo (ai sensi dell’art.12 7 comma della l.394/91) che avrebbe il piano del parco una volta approvato eliminando di fatto le pianificazioni urbanistiche sottostanti ma anche quelle di settore (pesistiche, di bacino eventualmente esistenti).

L’esperienza di alcuni parchi nazionali sembra dimostrare che questo processo di sostituzione degli altri strumenti in un unico piano, se apparentemente auspicabile nella sua finalità di semplificazione, pone numerosi problemi di ordine tecnico e politico.

Sotto il profilo politico se non sarebbe stato neppure pensabile un processo di sostituzione del prg secondo l’iniziale disciplina dei parchi che prevedeva che la comunità fosse solo consultata sul piano, oggi che vi è una posizione paritaria nella stesura del piano la soluzione della sostituzione sembrerebbe possibile. Ma politicamente è poco praticabile che un’amministrazione locale si spogli della funzione pianificatoria per attribuirla completamente al soggetto di governo del parco^³; inoltre – e questo è un evidente deficit normativo – quale partecipazione è assicurata alle altre amministrazioni di settore – almeno delle autorità di bacino e paesistica – nella formazione del piano del parco, sotto il profilo della tutela degli specifici interessi di cui questi soggetti sono portatori?^⁴ Ancora: ad es. se il piano di bacino (stralcio) dovesse intervenire in una fase successiva al piano del parco quali strumenti d’integrazione sarebbero possibili?

A risolvere questi aspetti problematici è intervenuta ora una norma del D.Legsl.112 del 1998 che prevede all’at.57 che vi sia in casi del genere, un processo non sostitutivo ma integrativo di tutte le pianificazioni di settore all’interno della pianificazione provinciale che diventerebbe così il contenitore delle tutele che si armonizzano sul territorio di livello provinciale. A tal fine i soggetti interessati possono regolare il procedimento di osmosi nel piano provinciale (regolando la scala di pianificazione e la relativa disciplina differenziata) all’interno di un accordo ai sensi dell’art.15 della l.241 del 1990 sul procedimento amministrativo che disciplini le forme della integrazione tra piani. Ovviamente l’accordo potrà disciplinare anche le variazioni tra le discipline di tutela che possono manifestarsi nel tempo così come sarebbe possibile anche prevedere che il processo di adeguamento segua modalità più semplici. La norma si riferisce all’integrazione delle discipline settoriali nel Piano provinciale ma nulla impedisce che il principio appena delineato sia applicabile anche al piano del parco^⁵. Di conseguenza ciascuna Autorità del parco potrebbe regolare le modalità attraverso le quali prevedere d’accordo con gli altri soggetti di settore le modalità integrative relative basandosi sugli stessi principi per integrare le pianificazioni di settore nel piano del parco, sempre sia ben chiaro che vi sia tale volontà tra le parti. Come si vede quindi il processo è di tipo integrativo e non sostitutivo e potrebbe ovviamente riguardare anche i piani provinciali.

E’ possibile applicare questo principio anche ai piani regolatori comunali? Se l’ipotesi fosse quella della integrazione del PRG nel piano del parco questa potrebbe essere condivisa poiché manterrebbe intatta la competenza del comune in materia, competenza che potrebbe essere comunque versata nell’accordo tra le parti, variamente articolata senza tuttavia produrre l’effetto sostitutivo.

Una tesi assai stimolante e in linea di principio condivisibile è quella (Oliva) che suggerisce di applicare anche alla disciplina dei parchi il modello adottato per i piano regolatori generali in alcune regioni, distinguendosi il piano del parco in strutturale e lasciando ad es. che i comuni gestiscano a livello locale un cosiddetto piano operativo del parco, ciascuno per il proprio territorio.

L’istanza che muove verso questa soluzione sarebbe quella della semplificazione dei piani e del tentativo della reductio ad unum anche in funzione dei destinatari della disciplina dei territori tutelati.

Se guardiamo ai profili strutturali del piano resta comunque il problema che la tutela di particolari interessi non può non essere attribuita a soggetti specializzati (come ad es. le Autorità di bacino) che hanno prioritariamente il compito di tutelare in primo luogo quegli interessi e non altri. Si riproporre anche qui allora il problema di spogliare tali soggetti della funzione pianificatoria mentre ritengo che tale funzione debba permanere in capo a ciascun soggetto competente ma che ne vada regolata, come già precisato, l’integrazione tra piani anche a scala adeguata^⁶.

Quanto ai comuni l’applicazione del modello – piano del parco strutturale, piano operativo a livello locale – non sembra generalizzabile poiché le situazioni territoriali nei parchi sono totalmente differenti, ma applicabile in qualche caso (penso al comune di Pavia in pieno parco del Ticino) che potrebbe, se s’instaurasse il principio, giovarsi di un piano operativo a livello locale per la disciplina particolareggiata del proprio territorio, assorbendosi le linee generali dell’assetto comunale nel piano strutturale del parco. In altri casi tuttavia, penso ai piccoli comuni montani sotto i 3.000 ab., che senso avrebbe attribuire ad essi un piano operativo, soprattutto in presenza ad es. di una disciplina del piano del parco assai penetrante?

Inoltre, va osservato che la distinzione tra piano strutturale e piano operativo applicata ai PRG nella legislazione regionale mira soprattutto a lasciare al piano operativo la funzione di concordare con i privati la migliore utilizzazione di determinate parti del territorio non espressamente pianificate (i cosiddetti ambiti) favorendo così quel margine di flessibilità propria dell’urbanistica contrattata.

E’ ipotizzabile una flessibilità del genere in aree interamente soggette ad una particolare e pregnante tutela che va, come abbiamo già detto, intesa unitariamente e sotto tutti i profili pianificatori degli usi del territorio?

Probabilmente la soluzione sta proprio nella differenziazione dei contenuti dei piani del parco: nulla può escludere che vi siano comuni che adeguatamente partecipi del processo di formazione del piano preferiscano ritenere assorbito completamente nel piano generale la propria disciplina del prg, mentre altri vogliano mantenere una certa autonomia, semplicemente coordinando le proprie scelte di piano con quelle del parco. In tutti questi casi, come si vede, l’elemento dell’accordo tra la parti diventa determinate.

Infine, sotto il profilo della legittimità ad utilizzare il modulo dell’accordo con le amministrazioni adottando la soluzione della integrazione tra piani, va rilevato oltre quanto già detto, che in base all’approvazione della modifica del titolo V della Cost. (L.Cost. n.3/2001), tra le competenze residuali in materia – ovvero quelle di competenza esclusiva delle regioni – dovrebbe rientrare la materia dei parchi (poiché non espressamente riservata allo stato): ne discende a fortiori , almeno per i parchi regionali, che le regioni possono ben disciplinare la formazione del piano secondo tale nuva modalità.

Maurizio PIAZZINI Vicepresidente INU Marche

Ho un dovere di testimonianza che riguarda il Parco del Conero, l’unico parco delle Marche che ha compiuto interamente tutto il ciclo della pianificazione, avendo un Piano del Parco già approvato da un paio d’anni, ed avendo già varato numerosi piani di settore. Vorrei accennare ad alcuni aspetti che ritengo significativi di questa esperienza, utili anche per una riflessione più generale.

Il Piano del Conero ha avuto una storia molto particolare, perché il Parco è stato istituito nel 1987 e subito dopo è stato adottato e approvato dalla Regione un piano paesistico a cui era stata successivamente attribuita dalla legge-quadro regionale la valenza di Piano del Parco; questo piano è stato annullato nel 1994 dal Consiglio di Stato per ragioni procedurali. Tra il 1994 e gli inizi del 1996 la Regione ha impiegato un po’ di tempo per pensare a cosa fare, essendosi creata in questo modo una zona di totale vuoto normativo su quest’area che risultava non soggetta al piano paesistico regionale, poi nell’aprile del 1996 è stato dato il via alla redazione di un Piano del Parco ai sensi delle nuove leggi-quadro: questo piano è stato predisposto in poco più di 6 mesi, utilizzando tutte le analisi fatte in precedenza, circa dieci anni prima, per fare il piano paesistico del Conero, e con un mandato molto preciso – sia da parte della Regione che del Consorzio del Parco - per quanto riguardava, per esempio, la riproduzione degli stessi contenuti di tutela che avevano caratterizzato il preesistente piano paesistico. Pertanto l’elaborazione del nuovo Piano ha subito condizionamenti piuttosto netti sia nei tempi che nei contenuti, a causa delle circostanze in cui è avvenuta, le quali imponevano di colmare in fretta un vuoto normativo; nonostante questo, è stato fatto uno sforzo per fare un piano completamente nuovo, sia perché nel frattempo era intervenuta la legge quadro sui parchi – cui ci si doveva adeguare - sia perché è stato compiuto un significativo ripensamento dell’intera struttura del piano - pur senza variarne in contenuti di fondo – tendente a facilitarne la lettura e la gestione. La materia è stata interamente rimescolata: da quattro livelli normativi sovrapposti ne è stato fatto uno solo, cercando di creare una corrispondenza biunivoca molto precisa tra le zone nelle quali è stato diviso il piano e tutto il dispositivo normativo che le riguardava. Credo che sia un piano di lettura relativamente facile, nei limiti in cui questo è compatibile con l’attuale legislazione.

Alcuni elementi di interesse di questa esperienza. Rispetto al tema che è stato al centro di questa giornata, quello dei rapporti tra piano del parco e piani dei Comuni, anzitutto il modo in cui è stato risolto il problema della “sostituzione”. Con notevoli sforzi anche nei confronti delle varie burocrazie, in primo luogo quella regionale, si è riusciti a far prevalere una interpretazione molto autolimitativa del potere di “sostituzione”, che è stato esplicitamente limitato solo ai punti e ai singoli temi sui quali i piani comunali non erano conformi. Per il resto, sono stati definiti ambiti precisi di intervento dei piani comunali, in particolare dei piani attuativi: sono stati individuati nelle diverse aree piani di recupero ambientale e piani urbanistici attuativi resi necessari dal piano del parco, che ne ha affidato la redazione direttamente ai Comuni. Su alcuni temi criciali come l’edilizia storica extraurbana, le problematiche dell’accesso, la sentieristica ecc., il Piano fa solo un’individuazione di massima, lasciando ai Comuni la determinazione specifica o la verifica dell’individuazione di massima fatta dal Piano del Parco. Così, dovunque è stato possibile, sono stati corresponsabilizzati i Comuni.

Per quanto riguarda la zonizzazione del piano, nel piano precedente vi era una zonizzazione estremamente frammentata; il nuovo piano ha allargato la dimensione delle unità di base della zonizzazione, che sono state chiamate “aree omogenee”: nonostante il discredito da cui oggi è colpito questo termine, esso si è dimostrato utile per definire una dimensione dell’unità di base della zonizzazione sufficientemente ampia da comprendere la complessità delle relazioni che caratterizza le risorse interne al parco. Quindi una zonizzazione per un verso semplificata, per l’altro capace di non disperdere la complessità delle interazioni fra i diversi fattori.

Inoltre, questa zonizzazione a maglie più larghe ha agevolato la pianificazione dei Comuni.

Il secondo punto di interesse dell’esperienza del Conero riguarda il rapporto tra Piano del Parco e le pianificazioni di settore o specialistiche. Nel caso del Conero sono state fatte tutte o quasi tutte le pianificazioni possibili: in particolare il piano socio-economico, quello naturalistico, un piano agricolo, un piano forestale. Questi piani erano tutti previsti dal Piano del Parco il quale dettava per essi le linee di carattere generale. Questi piani, a parte il piano economico sociale, non sono esplicitamente previsti dalle leggi e hanno fornito delle indicazioni molto utili. Sono stati fatti dopo il Piano del Parco, partendo dal Piano del Parco, ma si sono rivelati molto fertili di indicazioni per un ripensamento del Piano del Parco che è, comunque, necessario per superare i condizionamenti originari cui sopra ho accennato.

Considerazioni su questa esperienza. Il fatto di aver cercato una struttura del piano più semplificata rispetto alle normative molto complicate del precedente piano paesistico e l’aver spostato l’accento, pur con tutti i limiti che dicevo all’inizio, dai contenuti eminentemente regolativi, o puramente vincolistici, verso quelli di carattere più strategico-culturale, lasciando in questo modo margini di manovra ai Comuni sugli aspetti regolativi, è servito sicuramente ad accreditare un’immagine più “amichevole” dello stesso Parco e quindi una sua più forte legittimazione nell’opinione diffusa, non perché si sia venuti a dei compromessi – essendo i contenuti di vincolo, presi isolatamente, gli stessi del vecchio piano – ma perché si sono create le premesse per avviare un processo “virtuoso” di cooperazione con la pianificazione comunale. Questo processo è stato finora più positivo con il Comune di Ancona che ha iniziato la sua revisione del P.R.G. per la zona del parco dopo il Piano del Parco, mentre è stato più difficile con gli altri tre Comuni che avevano già terminato la revisione del loro strumento nel momento in cui entrava in vigore il Piano del Parco.

Per quanto riguarda gli studi di settore, credo che qui ci sia uno degli aspetti più interessanti dell’esperienza del Conero, anche rispetto ad alcuni temi che sono stati trattati oggi: il contributo che viene dagli studi di settore può essere sensibilmente diverso se inserito in piani di settore relativamente autonomi, seppure nel quadro definito dal Piano del Parco, piuttosto che se inseriti direttamente nel processo di costruzione del Piano del Parco. Questi studi settoriali, nel caso del Conero, per le vicende cui sopra ho accennato sono venuti dopo il Piano del Parco, che nella sua redazione ha potuto avvalersi soltanto di studi fatti dieci anni prima: in questo modo, godendo nell’ambito di piani settoriali di una situazione di relativa autonomia, certamente maggiore di quella che avrebbero avuto se fossero stati finalizzati alla redazione del Piano del Parco, hanno assunto un ruolo che è, insieme di verifica del Piano e di proposta per la sua modifica.

Sembra, pertanto, che uno status di relativa autonomia tra i diversi settori disciplinari di studio e di pianificazione sia una condizione che favorisce un’attitudine generale più propositiva del piano e un maggiore sforzo verso contenuti innovativi. Riguardo al problema più volte trattato anche oggi della co-pianificazione — lo stesso discorso riguarda i rapporti con i Comuni — si verifica che i rapporti tra i piani divengono più produttivi se si esercitano nell’ambito di spazi di azione relativamente autonomi. Le sinergie tra i piani si determinano in corso d’opera e sono tanto più intense quanto più scaturiscono dal vivo dell’autonoma elaborazione di ciascuno degli attori.

Rita COLANTONIO Università degli studi di Ancona

Non voglio approfittare troppo a lungo dell’attenzione dell’ormai scarso pubblico già provato dalla giornata lunga e interessante. Faccio soltanto alcune brevi considerazioni di metodo sul concetto di “protezione” e del suo possibile inserimento in un processo di piano. Sono considerazioni che si possono riflettere, per certi versi, sugli aspetti normativi.

Prima di tutto, la protezione deve avere degli scopi, quindi non può essere fine a se stessa, altrimenti rischia di circoscrivere le zone in cui vengono applicate le norme relative alla protezione, escludendole dal processo complessivo di trasformazione territoriale a cui invece devono assolutamente partecipare. E gli scopi devono essere:

Confrontando questi obiettivi con i risultati dell’attuale organizzazione territoriale, non soltanto italiana, che riguarda le aree protette, sembra invece che tale protezione venga praticata in modo il più delle volte strettamente vincolistico e spesso senza tenere conto, o tenendo conto molto poco, del rapporto di qualità e di quantità delle aree protette con il resto del territorio. A questo proposito può essere utile l’indicazione che viene dal tedesco Wolfang Hers, il quale con il suo schema triangolare suggerisce che l’uso del suolo sia inversamente proporzionale alla sua protezione, seguendo il principio di applicare comunque la regolamentazione ambientale a tutto il territorio.

Infatti, tornando agli obiettivi della protezione bisogna notare come essi siano validi non soltanto per alcune zone particolari ma per l’intero territorio. E allora, più che proteggere in modo specifico e restrittivo solo poche zone con i risultati che dicevamo, abbastanza negativi, forse bisogna prima di tutto stabilire una linea di comportamento generale di tutela di identità e di sostegno allo sviluppo. Di conseguenza, sarebbe utile impiegare un metodo pianificativo che consideri l’intero territorio come un sistema nel quale tutte le componenti interagiscono e quindi segua il criterio della compatibilità dimensionale e simultanea di tutti gli interventi effettuati sul sistema. In realtà, non basta che esistano alcune zone di riequilibrio che seguano indisturbate le loro leggi ecologiche: esse devono essere connesse tra loro perché rappresentino veramente un sostegno al sistema di riequilibrio territoriale, creando una rete di maglie e di nodi.

E questa rete a sua volta deve interrelarsi con la complessità di tutte le altre reti fisiche presenti, e in qualche modo anche con quelle immateriali, per offrire l’avvio di quel processo complesso di sostenibilità, che ha appunto molte componenti che agiscono contemporaneamente: quella sociale, quella economica, quella dimensionale, quella urbana e ovviamente quella ecologica.

Ma questo processo si attua solo a patto che venga praticato e controllato da una governance che sia in grado di governare tutte le componenti dello sviluppo del sistema guidandolo verso l’obiettivo della sostenibilità multidimensionale, con un’ottica di tutela dell’identità locale e insieme di crescita complessiva. (Fig.3: file “Good Governance) E qui si ripropone ancora una volta il noto motto che bisogna apprezzare globalmente, scegliere una regione e poi agire localmente.

Quindi, si tratta di trasferire questi stessi obiettivi e questa concezione generale, opportunamente rielaborati, nell’ambito delle singole aree protette, le quali diventano così dei nodi non solo di una rete, quella ecologica, ma possibilmente di più reti, a seconda della specificità dei singoli luoghi.

Concludendo queste rapidissime riflessioni si può dire che le aree protette diventano il luogo d’incontro di flussi eterogenei. E allora si tratta essenzialmente di tener presente due punti: da una parte cambiare le regole metodologiche della protezione estendendole a tutto il territorio con gli stessi scopi, ma con modalità applicative e gestionali, da definire di volta in volta a seconda dei campi, e devo notare come mi sembra che l’intervento di Paolo Urbani sia esattamente in questo senso; dall’altra si tratta di lasciare che le zone protette si aprano ai flussi di vario tipo, tra cui, ovviamente, per primo quello economico.

Michele TALIA Università degli studi di Camerino

Al termine di una giornata di lavoro così intensa io non cercherò di trarre delle conclusioni tradizionali. Anzi, contrariamente a quello che normalmente dovrebbe fare chi conclude i lavori di un convegno, non proverò a individuare delle connessioni, delle interazioni tra interventi che hanno presentato a mio parere, tranne qualche inevitabile dissonanza, una unanimità notevole, quasi eccessiva. In altri termini, invece di chiudere il dibattito, proverò ad aprirlo su alcune questioni che credo potremo riprendere tutti insieme nel prossimo convegno dell’INU che si terrà a Firenze in dicembre.

Penso infatti che alcune questioni debbano essere affrontate con più decisione. Perché il tema che oggi abbiamo considerato e quello che ci troveremo a discutere tra poco più di un mese, quello della separazione, oggi semplicemente tra piano dei parchi e piano urbanistico, e a Firenze in termini più generali tra le varie tipologie della pianificazione, con cui la pianificazione si presenta, è una separazione classica con cui abbiamo fatto i conti perlomeno negli ultimi quarant’anni, con un atteggiamento via via molto diverso. Negli anni ‘60-’70 parlare di pianificazione settoriale costituiva implicitamente una critica, e in qualche modo una sorta di demonizzazione, nei confronti di un piano che tentava di valutare in modo sinottico, in modo complessivo e razional-comprensivo la realtà da controllare e governare. Le cose si sono via modificate, i centri di decisione sono diventati più numerosi e si è manifestata la necessità di affrontare le questioni con maggiore attenzione, in modo più ravvicinato, con una più marcata specializzazione. Abbiamo quindi tutti ammesso che un certo livello di separazione fosse non solo inevitabile, ma tutto sommato anche auspicabile, per migliorare la vicinanza delle decisioni rispetto ai problemi che dovevamo affrontare.

Ma che cosa sta avvenendo adesso? Sta cambiando, secondo me, un atteggiamento di fondo, cioè che dietro la preoccupazione che alcuni interventi hanno in qualche modo denunciato, tutti negando che questa separazione avesse degli effetti traumatici, c’è la percezione che la prospettiva di una riforma nazionale dell’urbanistica in qualche misura si sta allontanando, e ciò rende più importante, più urgente e preoccupante la soluzione dei conflitti che si determinano tra i poteri che operano nel territorio e gli strumenti che a questi poteri fanno riferimento.

La seconda questione è relativa invece ad una certa miopia degli urbanisti che è tradizionale, ma che in queste situazioni di difficoltà tende ad accentuarsi, di vedere con molto dettaglio gli strumenti di intervento di cui ci occupiamo e che anzi continuamente progettiamo e innoviamo, e invece avere una grossa difficoltà a percepire le condizioni di scenario, le trasformazioni che stanno avvenendo sullo sfondo.

Oggi non abbiamo parlato, se non in modo occasionale, della profonda differenza che questi piani che entrano in un rapporto conflittuale hanno al loro interno. Solo Urbani ci ha ricordato con molta nettezza il fatto che questa separazione è in qualche modo non solo inevitabile, ma è addirittura legittima in quanto giustifica una missione differente degli strumenti di governo del territorio. Questo significa però ammettere che questa miopia possa e debba essere corretta migliorando la nostra capacità di interpretare le trasformazioni, ragionando in modo più critico sullo strumento costitutivo dalle letture paesaggistiche a partire dal modo in cui il paesaggio diventa strumento di trasformazione attiva del territorio e da come questo paesaggio, in alcuni esercizi di pianificazione, tenda a diventare una negazione dei diritti dell’urbanistica, offrendo una visione alternativa, anzi “altra” rispetto a forme differenti e più consolidate di governo del territorio.

Nel corso dell’intera giornata — ma questo è un esercizio in cui indulgiamo quotidianamente — abbiamo utilizzato dei termini con accezioni spesso molto diverse e con confini lessicali difficili da stabilire quando noi stessi, all’interno delle relazioni o degli interventi che facciamo, tendiamo a utilizzare alternativamente il termine “strutturale” e “strategico” con noncuranza quasi si trattasse di sinonimi. Alcune cose le ha già detto Bellagamba a tale proposito, ma forse dovremmo tentare di distinguere con più precisione, al limite anche con pignoleria, almeno quelle che sono le dimensioni fondamentali del governo del territorio. E cioè una dimensione che possiamo definire regolativa, che fa riferimento alla capacità di normare i comportamenti delle amministrazioni nei confronti dei soggetti terzi; una dimensione programmatica, che attiene invece alla possibilità di fare riferimento ad una capacità di spesa comparabile con le trasformazioni che si vogliono indurre in un determinato territorio; ed infine una dimensione politico-amministrativa, che riguarda i soggetti di piano, e che consente alle altre due dimensioni di essere applicate nel modo più appropriato ed efficace.

A mio parere tutte le volte che noi attribuiamo a singoli piani una sola di queste dimensioni tendiamo a introdurre degli elementi non solo di confusione ma anche di pericolosa specializzazione e di inevitabile conflitto tra uno strumento e gli altri. In altri termini queste tre dimensioni fondamentali del nostro agire nei confronti del territorio dovrebbero essere interpretate in modo più chiaro e più netto come attributi dell’intero processo di pianificazione, e non come proiezioni specifiche, anzi specializzate, degli strumenti che utilizziamo di volta in volta.

Tale precisazione tutto sommato è coerente con quello che Paolo Avarello definiva uno degli obiettivi sostanziale dell’attività dell’Istituto (ma non solo dell’Istituto) nel corso di questi ultimi anni, che ha tentato di collegare in modo sempre più stretto le prospettive di riforma del governo del territorio a una riforma parallela, sicuramente determinante e cruciale, della pubblica amministrazione.

Naturalmente il passaggio diretto per rendere più “operabile” questa riforma prevede un percorso che Federico Oliva aveva associato alla semplificazione del quadro normativo, comportando una procedura che secondo Urbani è tuttavia assai problematica. Ma al di là della difficoltà di pervenire a questo obiettivo, quello che conta veramente, e che può rendere possibile l’utilizzazione combinata e integrata delle tre diverse proiezioni del potere di piano (la dimensione regolativa, quella programmatica e quella strategica) riguarda la capacità di modificare alla base la capacità dei soggetti di pianificazione di collaborare tra di loro utilizzando quel concetto che l’ultimo intervento di Rita Colantonio richiamava, e cioè quello della governance.

Tali aspetti più generali, che per brevità ho sintetizzato drasticamente ma che forse richiederebbero un’illustrazione più ponderata, preludono a questioni un po’ più concrete presenti nel dibattito, e su cui forse converrà lavorare ancora.

Una prima questione riguarda il tema di cui abbiamo discusso tutta la giornata, relativo cioè al conflitto tra le decisioni che vengono assunte da soggetti dell’amministrazione pubblica e che si proiettano nei diversi strumenti di pianificazione. Ad esempio, tanto per ricordare il tema di oggi, il conflitto tra il piano urbanistico e il piano delle aree protette, che rischia di rivelarsi drammatico soprattutto in previsione di un indebolimento delle prospettive di riforma generale del governo del territorio. A tale proposito Paolo Avarello ci proponeva di evidenziare non solo nelle dichiarazioni di principio, ma anche con i contributi di ricerca, con l’aumento delle conoscenze, e con l’approfondimento della pertinenza di diversi strumenti, l’utilità sociale ed economica che le diverse decisioni rivestono per i soggetti che operano in uno stesso territorio e che, altrimenti, rischiano di configgere tra di loro. Un’utilità sociale che può in qualche modo giustificare la necessità di sottoporre a tutela differenziata il territorio in cui si interviene, e che deve essere preservato da usi non compatibili.

La seconda questione che era sottesa a molti interventi di oggi ha riguardato il concetto di integrazione, e dunque la necessità di superare il conflitto tra piani e politiche attraverso la capacità di questi ultimi di dialogare tra di loro. Oltre che fare riferimento al concetto di governance di cui già mi sono servito, questo tipo di interazione, chiama in causa le forme della concertazione, e il modo in cui si sviluppano le forme della partecipazione democratica alle scelte della pubblica amministrazione. Oggi, da parte di Attilia Peano e, in misura meno netta da Roberto Gambino, sono venute delle interessanti suggestioni riguardo alla possibilità di costruire questa integrazione. Si è parlato ad esempio di concertazione obbligatoria, di forme di integrazione istituzionalmente garantita, ma queste definizioni rischiano di non risolvere alla radice la questione, proprio perché possono costituire una sorta di ossimoro, alludendo ad una concertazione resa obbligatoria per forza di legge a cui necessariamente i luoghi e i modi della partecipazione democratica rischierebbero di sottrarsi quotidianamente. Si rivela, probabilmente, più efficace la strada che ci porta a individuare delle incentivazioni della concertazione, tali da condizionare i finanziamenti pubblici alla capacità dei soggetti che operano in un determinato territorio, di ricercare attivamente lo sviluppo della concertazione. Ciò è sicuramente fattibile, anzi in molti casi viene concretamente effettuato, però con un pericolo che si nasconde sempre dietro l’angolo quando sono le ragioni dell’economia, le logiche ferree del bilancio, a costituire il consenso. Quanto più un territorio è debole, quanto più è dipendente nei confronti dell’esterno, tanto più queste ragioni di convergenza, di integrazione rischiano di calpestare i diritti che non vengono rappresentati, come è certamente il caso dei diritti del territorio, e cioè di quelle aree che hanno bisogno di una tutela differenziata che non è economicamente conveniente, ma è ambientalmente irrinunciabile. Ciò comporta la ricerca di un punto d’incontro e di convergenza sui luoghi meno presidiati, su cui però esistono degli interessi oggettivi che la collettività deve in qualche modo tutelare.

Ci sono sicuramente altre questioni che il dibattito, molto ricco, di questa giornata ha permesso di evidenziare, ma non ho né il tempo né la capacità di delineare degli aspetti che rimando ad una riflessione successiva. Per ora mi limito ad osservare che la decisione dell’INU di dedicare a questa riflessione una iniziativa importante come il prossimo convegno di Firenze consente di non abbandonare il presidio di un tema così rilevante in una fase di possibile ripiegamento del processo di riforma nazionale. Ciò anche per sottolineare l’importanza di questo tema per quei soggetti — mi riferisco soprattutto alle Regioni che non hanno ancora rinunciato all’obiettivo di riformare il proprio ordinamento — e più in generale per la nostra disciplina che ha la possibilità di ritornare, dopo molti anni, al tema della separazione tra i saperi per arrivare ad un nuovo punto di incontro e di sintesi disciplinare.

3 Ciò ripeto sembra possibile per i parchi regionali ove regioni e enti locali sono al governo del parco.

Va osservato che parlando di sostituzione s’intende: a) se esiste già il PRG questo viene sostituito dalla disciplina contenuta nel piano del parco; b) che il comune se esistente il piano del parco perde il potere di redigere il PRG “assorbito” nel piano del parco.

6 La questione non è di poco conto poiché ogni parco ha una siua specificità: ad es; in alcuni casi la funzione di difesa del suolo e delle acque può avere un’importanza prevalente rispetto ad altri interessi (ad es. il parco del Ticino) rispetto ad altri parchi ove può prevalere l’aspetto naturalistico (ad es. i Sibillini).