INU

Marche

Le esperienze recenti

di governo del territorio

come riferimento per la

riforma urbanistica

della regione Marche

Grottammare 20 ottobre 2000

ATTI del CONVEGNO

Interventi:

Paolo Avarello

Massimo Rossi

Pietro Colonnella

Leopoldo Gregori

Claudio Centanni

Achille Bucci

Donatella Venti

Maurizio Piazzini

Paola Mazzotti

Andrea Filpa

Piergiorgio Bellagamba

Luigina Zazio

Antonio Minetti

Carlo Alberto Barbieri

Luisa Calimani

Franceco Caputo

Fausto Curti

Fortunato Pagano

Roberto Ottaviani

Palmiro Ucchielli

Oriano Giovannelli

Michele Talia

Gli atti sono disponibili via e-mail presso: urbinf@tin.it

INU Sezione Marche

Provincia di Ascoli Piceno

Facoltà di Architettura di Ascoli Piceno

Università degli Studi di Camerino

Dipartimento PROCAM

Le esperienze recenti di governo del territorio come riferimento per la riforma urbanistica della regione Marche

convegno

20 ottobre 2000

Grottammare

Sala Congressi “KURSAAL”

Lungomare della Repubblica

Grottammare (Ascoli Piceno)

Il convegno è stato organizzato con il patrocinio di:

Regione Marche

Provincia di Pesaro e Urbino

Comune di Pesaro

Comune di Grottammare

Nota introduttiva

In misura forse più evidente che in altri contesti regionali, l’attività di pianificazione nella Regione Marche si è caratterizzata per la tendenza espressa da tutti i soggetti ad esercitare contemporaneamente le proprie competenze urbanistiche.

Nel volgere di pochi anni, sia la Regione Marche con il Piano d’Inquadramento Territoriale (PIT), sia le Province con i Piani territoriali provinciali, sia molti Enti locali con la revisione dei propri strumenti urbanistici hanno provveduto ad adeguare le scelte ad un quadro sempre più complesso ed articolato.

L’Istituto Nazionale di Urbanistica ritiene che si possa dichiarare concluso un periodo nel quale la pianificazione urbanistica in questa Regione ha cercato, pur con tante difficoltà, di dare attuazione a quanto era stato a suo tempo previsto dal PPAR e dalla L.R. 34/92.

Notevole è il complesso delle conoscenze acquisite e delle esperienze maturate, così come grande è oggi la consapevolezza che occorre procedere in fretta con modelli di pianificazione nuovi che, in altre parti d’Italia, si stanno sperimentando.

La Sezione Marche dell’INU, in collaborazione con la Provincia di Ascoli Piceno e il Dipartimento PROCAM della Facoltà di Architettura di Ascoli Piceno, intende con questo convegno riflettere sulle esperienze maturate e discutere su quali basi avviare un processo di riforma della legge urbanistica regionale, da più parti ritenuta necessaria ed urgente.

Questa iniziativa è un contributo della Sezione Marche al XXIII Congresso Nazionale dell’INU dal titolo

“Il progetto della città contemporanea”.

Napoli 30 novembre-2 dicembre 2000

Comitato scientifico Convegno__

Paolo Avarello, Piergiorgio Bellagamba, Monica Bocci, Patrizia Lay, Sauro Moglie, Giovanna Mulazzani, Maurizio Piazzini, Michele Talia

Paolo Avarello Direttore di “Urbanistica Informazioni”

Andrea Filpa Facoltà di Architettura di Ascoli Piceno - Università di Camerino

Piergiorgio Bellagamba Facoltà di Architettura di Ascoli Piceno - Università di Camerino

Francesco Caputo Regione Toscana

Fortunato Pagano Presidente Osservatorio Nazionale INU, Federalismo e Riforma Urbanistica

Palmiro Ucchielli Presidente Provincia Pesaro e Urbino e Presidente UPI Marche

INTERVENTI

Massimo Rossi Sindaco Comune Grottammare

E’ con grande piacere che do il benvenuto ai convegnisti e agli illustri relatori di questa importante iniziativa. Con grande piacere per varie ragioni; prima di tutto perché, per chi si adopera tutti i giorni senza risparmio di energia per rendere accogliente la propria città, avere degli ospiti è sempre un grande piacere, tanto più si è contenti quando questi ospiti vengono accolti in una giornata di sole, di cui noi non abbiamo grande merito, ma che comunque contribuisce a rendere più accogliente la nostra città. Peraltro, riteniamo che questa cornice, questa sala sia situata in un luogo che valorizza il lavoro che si svolge, perché attrae in maniera particolare coloro che devono svolgerlo.

Ma non è solo per questo che sono contento di darvi il benvenuto e il buon lavoro, lo sono anche perché io personalmente e la mia amministrazione siamo molto interessati all’argomento, come penso, tutte le altre; per questo cercherò di partecipare a tutto lo svolgimento dei lavori, come non riesce sempre agli amministratori .

Dal giorno che ho ricevuto l’invito ho cercato infatti di sfoltire tutti gli impegni del venerdì proprio per questo motivo, ciò in quanto l’Amministrazione Comunale è stata sempre molto, impegnata su questo terreno e sebbene forse, la scelta di essere qui a Grottammare per svolgere questa iniziativa probabilmente è casuale, forse per la raggiungibilità, grazie anche al nuovo casello o per tanti altri fattori di carattere geografico, io voglio illudermi che la scelta sia scaturita anche in relazione proprio alla vivacità urbanistica della nostra città.

Lo dico in relazione al fatto che a Grottammare, negli anni passati, nel mio precedente mandato, sono stati, formati, costruiti, una serie di strumenti peraltro molto importanti, parlo di un Piano Regolatore, un Piano di Recupero del Centro Storico, di due Programmi di Riqualificazione Urbana, di cui uno finanziato con il bando del C.E.R. del ’94. Importanti strumenti che si sono accumulati, sono iniziati, terminati, ed entrati in vigore proprio in un mandato amministrativo.

Questa è una cosa abbastanza insolita che però, è stata possibile grazie ad una congiuntura favorevole: il grande entusiasmo che caratterizzava l’amministrazione, la giovane età degli amministratori, la situazione deteriorata che questo territorio così bello aveva, la pianificazione ormai superata che lo caratterizzava, quindi l’urgenza e la voglia di fare qualcosa di buono e subito. Nonostante l’urgenza non si è trascurato quello che doveva essere un processo di partecipazione, di coinvolgimento e, devo dire anche di condivisione, se è vero che il giorno in cui il Piano entrava in vigore, nel Dicembre del 98, io venivo rieletto con il 63 % dei consensi.

Non lo dico per vantarmi, ma per dire che questa pianificazione partecipata, di fatto, era stata realmente condivisa nonostante scelte difficilissime, come per esempio la riduzione drastica delle previsioni di edificabilità del precedente Piano.

Qualche dato: un milione di metri cubi in meno rispetto al precedente Piano, tre chilometri quadrati di area edificabile che tornava alla destinazione agricola, tanto per dire la difficoltà e la forza di questo Piano sul territorio, però nonostante tutto condiviso, sebbene chiaramente, in un processo di pianificazione ci siano sicuramente e giustamente delle opinioni diverse e contrarie. Tutto questo ha fatto accumulare in me un entusiasmo, una passione, un interesse per questi temi.

Oggi siamo nella difficile fase dell’attuazione di questi strumenti. Per concludere, questo saluto non solo retorico ritenevo però doveroso per introdurre già il tema da affrontare anche se da parte di chi, come me, non è un professionista in materia. Una riflessione che ho fatto è che questo lavoro locale, molto produttivo, è stato possibile, come già detto solo grazie ad una congiuntura molto favorevole: l’entusiasmo, la necessità di fare subito, la passione, l’interesse e la competenza che abbiamo trovato nella Provincia di Ascoli Piceno (non lo dico perché siamo qui e il convegno è stato patrocinato e organizzato dalla Provincia stessa, ma perché veramente sia da un punto di vista politico che tecnico abbiamo trovato competenza, ascolto e attenzione).

Ciò non è possibile. Non è accettabile che, questi risultati siano raggiungibili soltanto in una congiuntura favorevole. E’ necessario riflettere su queste esperienze.

Noi porteremo la nostra, per ragionare in una fase molto delicata e importante come quella attuale per ridisegnare un quadro normativo, un quadro di procedure che possa consentire operazioni come quelle di Grottammare (non nel contenuto, ma metodologiche), in tempi sicuramente anche minori , senza deregolamentare e mettere a rischio il territorio in un quadro di semplificazioni che in qualche modo evitino quelle che sono spesso fughe in avanti. Tali considero dal mio personale punto di vista, quegli strumenti atipici che sebbene possono essere utilizzati a volte per risolvere delle questioni, non possono costituire un quadro per disegnare le città, come spesso purtroppo ci capita di vedere.

Proprio per questo però, secondo me, non vanno elusi i nodi che vengono posti da chi, come gli amministratori, oggi investiti da poteri diretti, presi dalla volontà di fare e di strafare, a volte si trovano nella necessità di vedere i risultati del loro lavoro o di cominciare a vederli subito. Per questi motivi, secondo me, intorno a questi temi c’è grande interesse, perché nell’affrontarli e nel trovare delle soluzioni, potremmo fare un grande servizio affinché, le città, come questa che oggi vi accoglie, siano sempre vivibili, accoglienti e possano darci la soddisfazione di averci lavorato per costruirle e realizzarle così belle.

Ringrazio quindi tutti i relatori, il Presidente della Provincia di Ascoli Piceno e tutti coloro che hanno deciso di essere qui quest’oggi a svolgere questo importante lavoro, soprattutto l’ I.N.U. regionale con il suo Presidente che mi ha passato la parola.

Pietro Colonnella Presidente della Provincia di Ascoli Piceno

Buongiorno a tutti, anch’io ringrazio il Presidente dell’I.N.U. per aver contribuito alla scelta di Grottammare, della nostra provincia, un bellissimo posto per svolgere questo convegno, mi spiace di non poter essere diligente come il Sindaco, che giustamente ha scelto di rimanere tutto il giorno qui ad ascoltare e ad intervenire al Convegno.

Purtroppo ci sono alcune incombenze, tra le nuove competenze della Provincia, in particolare quelle su tutti gli istituti scolastici, che non avevamo prima, penso al liceo classico di Ascoli, dove devo andare a presenziare un’assemblea con gli studenti.

Parteciperò quindi all’inizio di questo vostro dibattito, poi ci sarà l’Assessore Gregori ,che darà conto anche delle iniziative che la Provincia, in particolare il Settore Urbanistica ,sta portando avanti in questi mesi.

Un Settore che è cresciuto di competenze, di professionalità, in una Regione dove il processo di decentramento e di federalismo è andato avanti positivamente, proprio ieri, anche insieme a Minetti ed altri dirigenti della Regione, durante una riunione del Comitato Regionale delle Autonomie, composto da Regione, Provincia e Comuni, si è discusso in maniera ormai quasi definitiva e decisoria dei passaggi delle competenze e dei trasferimenti dallo Stato alle Regioni e conseguentemente poi dalle Regioni alle Province, in attuazione dei vari decreti “Bassanini”, che conferiranno a Regioni, e quindi alle Province, una serie di competenze nuove in campo ambientale, in campo sociale, nei lavori pubblici, nelle strade, oggi di competenza dell’ANAS, ed anche in campo urbanistico e dell’assetto del territorio.

Tutto questo ci carica di responsabilità nuove; proprio qui, circa un anno e mezzo fa abbiamo fatto un bellissimo Convegno di presentazione del P.T.C. di Ascoli Piceno, c’è qui l’Assessore Luigina Zazio, che fu protagonista della redazione del Piano Territoriale di Coordinamento della Provincia di Ascoli.

Oggi si tratta di attuare questi piani e di fare in modo che essi diventino momento fondamentale di riferimento per la Programmazione, per la gestione delle risorse, per fare in modo che il territorio diventi una risorsa per uno sviluppo sostenibile. Questo peraltro sarà uno dei temi del Convegno , di cui vi verrà dato l’invito, che terremo il prossimo venerdì 27 e sabato 28 ottobre al teatro Ventidio Basso ad Ascoli, con la presenza delle 103 provincie italiane

C’è stato sempre, infatti, un rapporto molto stretto tra l’I.N.U., le provincie, come nel Convegno sul paesaggio tenutosi a Genova qualche mese fa, nel quale si riconosceva alle province il ruolo sui questi temi del territorio come risorsa.

Un convegno, dicevo, a cui parteciperanno le 103 provincie, quindi i loro presidenti, assessori all’urbanistica e allo sviluppo economico. Il Convegno sarà introdotto da una relazione di Paolo Leon e dal Professor Nicola Rossi. Una presenza importante nel convegno l’avranno anche le banche, per valutare come le stesse possano intervenire in questo progetto che vede ill territorio come una risorsa.

Oggi, sempre più, lo sviluppo non è più uno sviluppo elargitivo, distributivo, centralistico, ma è uno sviluppo locale, federale, autogestito, autopropulsivo.

In questo senso il territorio ha un ruolo fondamentale, soprattutto quello della Regione Marche, ma anche quello straordinario del centro Italia, per la straordinaria valenza ambientale, storica, architettonica di queste aree.

Le nuove frontiere devono permettere il restauro ambientale e paesaggistico di alcuni luoghi deturpati dall’uomo.

Se, in un bel centro storico, ce ne sono pochi, per fortuna nella nostra provincia, negli anni 60-70 è stato fatto un mastodontico palazzo, magari del Comune che ha distrutto irrimediabilmente la visione della piazza stessa, o del suo centro storico, non escludo che si possa pensare, anche in una prospettiva non remotissima ad un restauro paesaggistico- ambientale.

Si tratta di temi sui quali dobbiamo lavorare, intervenire, cercare di attivare le risorse perché i piani cartacei sono importanti, ma poi la carta e le previsioni dobbiamo tradurle in una pratica politico-amministrativa coerente per realizzare davvero le condizioni che i piani prevedono.

Mi sembra che in questi anni, l’ I.N.U., la Provincia, ma vedo anche la Facoltà di Architettura di Ascoli con l’Università di Camerino, la Regione Marche hanno fatto un grande lavoro.

Saluto anche le altre province vicine, oggi presenti, perché, non è un caso che il Convegno del 27 e 28 si faccia ad Ascoli al Ventidio Basso, proprio a testimonianza di una volontà della Provincia di Ascoli di lavorare insieme alle altre, di fare sistema, di cogliere le risorse, di conquistare le risorse anche quando queste si possono conquistare attraverso programmi comuni a livello nazionale, regionale ed europeo.

Parlo del PRUSST, che abbiamo fatto insieme alle province vicine, dei patti territoriali, parlo anche di possibili patti di pianificazione su cui sta lavorando il Ministero dei Lavori Pubblici ed in particolare il sottosegretario Bargone.

Attualmente il Ministero sta lavorando anche ad una nuova generazione di patti che mettano insieme sviluppo territoriale e previsione urbanistica ambientale; mi sembra siano questi i temi di grande attualità su cui stiamo lavorando insieme ed io ringrazio veramente tanto tutti i partecipanti, a partire dai nostri illustri relatori, il Direttore della rivista “l’Urbanistica”, la cui presenza qualifica questo nostro Convegno, ma vedo anche molti funzionari, dirigenti, professionisti, cittadini, ambientalisti.

Ritengo fondamentale l’ importanza di questo lavoro comune, di questo lavoro fatto insieme per fare in modo che questo nostro straordinario territorio venga innanzitutto conservato intelligentemente, valorizzato e promosso e credo che il Convegno di oggi possa fornire indicazioni importanti.

Leopoldo Gregori Assessore all’Urbanistica Provincia di Ascoli Piceno

Nella mia breve esperienza come amministratore in campo urbanistico, pur non essendo un tecnico, ho vissuto alcune esperienze nell’attività Pianificatoria della Provincia, che sostanzialmente si configura nel PTC. Come già ricordato dal Presidente, il Piano Territoriale di Coordinamento è opera dell’Architetto Zazio, Assessore all’Urbanistica fino ad un anno fa, persona competente professionalmente e che ha svolto un ottimo lavoro .

Personalmente ho vissuto il periodo delle osservazioni, che devo dire non sono state tante e l’impianto del Piano è stato mantenuto. Quello che i comuni ci hanno chiesto era un periodo di messa a regime e in tal senso come Provincia li abbiamo assecondati.

Io volevo brevemente entrare nel merito del Convegno, per quanto mi è possibile, come dicevo per le esperienze che in questo periodo io e l’intero Settore Urbanistico abbiamo maturato.

C’è da dire che la legge regionale 34 è una buona legge, penso che la Regione Marche sia stata una delle prime a dotarsi di una legge urbanistica in ottemperanza alla legge 142 del ’90, la 34 è del ’92.

Però, nonostante questo, oggi credo che sia necessaria una revisione della legge stessa, anche a seguito di tanti provvedimenti legislativi che il Governo a livello nazionale ha assunto e, che hanno avuto ricadute sul territorio, come ricordava il Presidente, quali i Patti Territoriali, i Programmi complessi, i Patti di Pianificazione, lo Sportello Unico; quindi, in qualche modo dovremmo rivedere, aggiustare questa legge urbanistica.

Vedo la presenza di dirigenti regionali, nel pomeriggio ci sarà anche l’Assessore Ottaviani, attuale assessore all’Urbanistica e con lui discuteremo di questi argomenti.

A mio avviso, i principi che dovranno ispirare la riforma saranno: la sostenibilità ambientale dei piani urbanistici, la ricerca dell’equità, la soluzione del problema dell’indennizzo dei vincoli attraverso una perequazione urbanistica, lo snellimento delle procedure: problema che dobbiamo affrontare quotidianamente con i Comuni e con i cittadini, e la sussidiarietà intesa come attribuzioni comuni della facoltà di approvare alcune varianti minori.

A dire il vero, appena ho ricevuto questo incarico, pensavo che una volta approvato il P.T.C. i Comuni potessero da soli approvarsi i Piani nel rispetto del P.T.C. stesso.

Sinceramente, oggi, dopo l’esperienza di un anno, sono tornato su questo mio pensiero, in sostanza non lo ritengo più giusto, alla luce dei piani che ci vengono sottoposti e sulle metodologie ma, su questo dovremo fare una riunione per trovare un raccordo con i Comuni e soprattutto con i professionisti.

Per quanto riguarda la Pianificazione, invece, occorre la partecipazione dei soggetti, la condivisione, come ricordava il Sindaco Rossi, abbiamo visto che quando si coinvolgono i Comuni, le Associazioni, le Organizzazioni, si riesce in qualche modo a condividere e a capire le scelte.

Certo, una revisione della legge si rende necessaria anche per recepire la corretta applicazione delle norme, anche qui devo ricordare che l’Assessore Zazio con una circolare approvata dal Consiglio, la Circolare n. 14 del ’97 ha dato indirizzi ai fini dell’applicazione degli Accordi di Programma.

In questo breve periodo di mandato amministrativo all’Urbanistica, ho percepito, inoltre, la necessità di aggiornare la normativa sulle aree rurali, che riguardano la stragrande maggioranza del nostro territorio; e di rivedere il Regolamento Edilizio Tipo. Per entrare un po’ più nello specifico, dicevo che la nostra Programmazione si sostanzia nel P.T.C., ma non solo in esso, anche attraverso i Patti Territoriali, i PRUSST presentati in collaborazione con la Provincia di Teramo.

Il P.T.C., tra l’altro, prevedeva sulla fascia costiera la tutela e la valorizzazione, pertanto abbiamo presentato un progetto alla Comunità Europea denominato “Life Ambiente”, insieme alle provincie di Teramo, L’Aquila, Pescara e Campobasso in cui abbiamo scelto un tema che riguarda non solo la costa ma, anche l’entroterra, cioè il turismo sostenibile attraverso l’uso di fonti rinnovabili di energia.

Io mi fermerei qui, volevo soltanto aggiungere una cosa: riguardo allo snellimento delle procedure, sarà necessario ricorrere all’informatizzazione in modo massiccio, dovremo provvedere all’attivazione dei SIT e attraverso la Regione, la Provincia e i Comuni mettere in piedi un sistema informatico con il quale saremo in grado di accelerare le procedure e monitorare il nostro territorio per dare in tempi brevi le risposte che i cittadini si aspettano.

Vi ringrazio, poi con la presenza dell’Assessore Ottaviani potremo riprendere queste problematiche. Grazie”.-

Claudio Centanni I.N.U. Marche

Lo stato della pianificazione nella regione Marche, PPAR, PIT, e PTC delle quattro provincie, ha evidenziato la necessità di una riforma organica dell’attuale legge urbanistica regionale la n. 34 del 1992; riforma che potrebbe assumere carattere di rilievo nazionale proprio per la possibilità di confronto fra i mutamenti in atto della cultura urbanistica e un territorio interamente pianificato.

La legge 34/92 appartiene a quelle leggi, così indicate di prima generazione, il cui fondamento è stato quello di organizzare a cascata la pianificazione attribuendo ai vari enti il compito di promuovere la programmazione/pianificazione del territorio.

E’ stato proprio l’uso della legge a mostrare i limiti di tale concezione. Così la Regione, già nella passata legislatura, ha aperto un utile confronto con l’INU Marche per l’avvio della riforma che ha portato ad un primo significativo risultato con l’approvazione, da parte della giunta, di un testo di legge che anticipasse la vera riforma.

Oggi però, all’inizio di una nuova legislatura, dobbiamo necessariamente dare un nuovo e significativo slancio a quel processo già iniziato, perché non è più giustificabile alcun ritardo nei confronti di una riforma che tutti i soggetti coinvolti, dicono di condividere e che in altre realtà nazionali è già stata attuata.

La riforma organica della legge urbanistica regionale si insedia quindi in un panorama già tracciato, da percorsi e metodologie di programmazione già sperimentati.

Il lavoro finora fatto dalla pianificazione nelle Marche e le esperienze legislative fatte in altre regioni ci consente di evitare salti nel buio e sarà quindi possibile, dal momento che ci sono tutte le condizioni, avere una legge dagli elevati contenuti innovativi e dalla forte coesione con il territorio.

Il ruolo della pianificazione urbanistica è quello di arrivare ad un efficace governo del territorio, per il quale è ormai necessario il passaggio da un sistema di luoghi ad un sistema di relazioni.

Non è più sostenibile l’urbanistica dei confini territoriali e delle competenze a tema. Il territorio per essere capito e governato non può essere l’insieme di piani che non dialogano fra loro, o che rispondono solo alla logica dei numeri, ma deve trovare concretezza in adeguate strategie d'intervento che non possono essere limitate entro ambiti predefiniti da confini amministrativi.

Il tipo di pianificazione urbanistica, che più di tutti ha evidenziato la necessità di modifiche culturali e legislative è quello comunale; la struttura del P.R.G., compromessa e delegittimata dopo un ventennio di sentenze che ne hanno minato alle radici i contenuti riformatori, è la più esposta alle pressioni di chi, con l’alibi dello strumento inadeguato, incalza le amministrazioni con programmi d’intervento incapaci di promuovere uno sviluppo equilibrato del territorio.

D’altra parte la difficoltà del Piano nel dare risposte in tempi accettabili avvalora le tesi di chi reputa questo strumento inadeguato per un serio processo di programmazione ed attuazione.

Le forti sollecitazioni di cambiamento della società, le spinte culturali innovative, e le esigenze del mondo economico finanziario, ci impongono questo processo di riforma, anche per non rendersi complice di chi sta spingendo verso una incontrollata dereguletion urbanistica.

Per tutte queste ragioni tuttavia, una nuova legge urbanistica non può prescindere dal confronto con i processi reali che investono il nostro territorio, come non può prescindere dalla condivisione delle scelte e degli indirizzi di fondo. tra i vari livelli amministrativi.

Da qui la necessità di una legge che nasca da un effettivo confronto collettivo basato sull’analisi delle dinamiche in atto e sulle peculiarità della realtà marchigiana.

“Una città regione” come è stata spesso definita, caratterizzata da uno sviluppo economico diffuso, non sempre equilibrato, ma comunque da sostenere e valorizzare e da un territorio ove è assente la grande città, ma elevatissimo è il carattere urbano dei propri insediamenti.

I contenuti della proposta di riforma della legge urbanistica, promossi dall’INU e attualmente in discussione presso la Commissione Parlamentare, sono stati ripresi da diverse leggi regionali e strumenti di pianificazione, che hanno già sperimentato l’introduzione dei due meccanismi fondamentali della riforma:

La divisione del piano tradizionale consente di avere un Piano Strutturale, che non crea aspettative edificatorie in quanto non è conformativo della proprietà, tale piano è necessariamente integrato con la pianificazione provinciale, dal momento che deve individuare tutte le componenti strutturali del territorio ed il relativo livello di tutela e valorizzazione.

Il piano strutturale intende inoltre superare il tradizionale modello a cascata della precedente legge, attraverso un processo di formazione in parallelo che definisce le scelte e gli obiettivi comuni, e li stabilisce concordemente con tutti gli Enti e i soggetti interessati. L’impostazione verticale viene quindi superata attraverso i fondamentali concetti di copianificazione, concertazione e sussidiarietà.

Il Piano Operativo invece fa del fattore tempo uno degli elementi decisivi nell’attuazione delle previsioni urbanistiche che vengono misurate con le reali capacità gestionali e finanziarie dei Comuni. In questo modo si intende fornire agli operatori un quadro di certezze senza prolungare in maniera ingiustificata condizionamenti di tipo vincolistico sulla proprietà.

L’altro elemento fondante della riforma è l’introduzione di meccanismi perequativi che svincolano di fatto la previsione urbanistica della singola area dalla rendita, permettendo un maggiore controllo del territorio, considerato come risorsa unica da organizzare e non come bene da consumare. Questo consente inoltre il superamento del ricorso allo strumento del vincolo espropriativo anche nei processi complessi della riqualificazione urbana.

Viene così fornita una risposta efficace al principio di eguaglianza formulata dalla Corte Costituzionale nei confonti di tutti i cittadini-proprietari e contemporaneamente vengono poste le basi per un governo equo del territorio.

La vecchia rendita fondiaria sperequata va segnalata come fattore radicale, di ineguaglianza sociale, di danno grave all’impresa, di impedimento strutturale ai nuovi disegni della città, alla tutela del paesaggio, dell’ambiente e dei beni culturali e non ultimo del libero arbitrio e della speculazione edilizia.

Va infine sottolineata l’importanza di un perfetto coordinamento fra il piano strutturale e il piano operativo e soprattutto fra le due scale di intervento in modo che si possa garantire la qualità del risultato finale facendo particolare attenzione a:

Al coordinamento fra gli strumenti di pianificazione si deve affiancare il coordinamento delle risorse per l'attuazione dei singoli interventi.

Ai livelli amministrativi superiori deve essere stabilito un unico quadro delle coerenze attraverso il quale attivare tutte le operazioni necessarie al reperimento delle risorse in campo nazionale e internazionale.

Il livello di stretta competenza comunale può essere assolto dal Piano Operativo, nel pieno rispetto dell’autonomia dei Comuni, anche nelle procedure di approvazione, in sinergia con il Programma Triennale delle Opere Pubbliche e i Bilanci Comunali

Occorre passare dalla VIA (Valutazione Impatto Ambientale) applicata agli interventi alla VIA applicata alla pianificazione, considerata come strumento fondante per le previsioni di piano e come forma di controllo nelle scelte per il consumo del territorio.

Nelle Marche la VIA per rilevanti interventi di trasformazione, è prevista dal 1989 all’interno del PPAR tramite la procedura e l’atto denominati di verifica e dichiarazione di compatibilità paesistico-ambientale. Non si ha ancora un riferimento legislativo per quanto riguarda la VIA dei piani e dei programmi, l’intenzione è quella di elaborare un testo regolamentare pilota che apra una prima fase di sperimentazione e che sia in perfettamente coerente con i documenti europei.

Gli standard rappresentano sicuramente uno degli argomenti da riconsiderare in uno studio di riforma della legge urbanistica. Argomento tra i più discussi e controversi della pianificazione attuale dopo anni dalla loro introduzione devono essere ripensati sia in termini di quantità che di qualità, attraverso l’utilizzo di indicatori capaci di valutare la qualità urbana. La valutazione di elementi come la localizzazione e la messa in rete di spazi verdi e di servizi, dovrebbe sempre accompagnare il rispetto dei minimi di legge, di per sé comunque insufficienti a garantire da soli vivibilità e qualità urbana.

Occorre incentivare l’integrazione nella pianificazione fra comuni che condividono grandi aree industriali, grandi strutture di vendita, grandi infrastrutture, anche attraverso dei meccanismi di finanza perequativa intercomunale ed incentivi a favore delle procedure di concertazione tra comuni e tra comuni e province per quanto riguarda le scelte localizzative che producono esternalità rispetto ai territori amministrativi.

La risposta a questi temi diventa la sfida posta oggi ai progettisti nella redazione dei piani.

Nella nuova legge regionale delle Marche dovrebbe essere definita la metodologia da utilizzare per la strutturazione dei piani e il loro rapporto con gli strumenti territoriali, per la valutazione qualitativa degli standard, e per i meccanismi di perequazione.

La sezione marchigiana dell’INU apre quindi il dibattito sulla riforma urbanistica regionale, stimolando interventi e riflessioni da parte di tutti i soggetti che operano nel territorio: enti sovraordinati, amministratori pubblici, ordini professionali, operatori attraverso la formazione di incontri, seminari, gruppi di lavoro.

il convegno è stato strutturato in maniera da presentare nella mattinata i caratteri disciplinari dei temi contenuti nella riforma, mentre al pomeriggio verranno trattati i caratteri legislativi e soprattutto le reali possibilità di trasferire le tematiche urbanistiche all’interno del quadro normativo nazionale.

Paolo Avarello Direttore di “Urbanistica informazioni”

Non è un caso, evidentemente, se negli ultimi due o tre anni il tema della programmazione, e quindi dei suoi rapporti con la pianificazione, si trova sempre più spesso all’ordine del giorno di incontri culturali e politici. Il fatto è che le riforme in corso, le cose avvenute e che avvengono, ci costringono ad interrogarci sul significato concreto dell’uno e dell’altro termine, e quindi sul loro rapporto.

La programmazione e la pianificazione … anzi, in ordine cronologico, la pianificazione e la programmazione sono entrambe figlie del moderno, dell’ansia organizzatrice, razionalizzatrice e illuminista del moderno, ma sono anche figlie del lato oscuro del moderno, quello di “Metropolis” o di “Tempi moderni”, per chi ama il cinema, o magari quello dei Lager e dei gulag. Vale a dire di una fede cieca nel progresso, e nella capacità umana di controllarne gli sviluppi, anche attraverso più o meno aberranti “ingegnerie sociali”.

Non c’è dubbio che oggi le condizioni culturali sono rese diverse, soprattutto dalla caduta dei paradigmi e dei miti della modernità, e dall’affievolirsi delle ideologie che li interpretavano. Piuttosto che “progettare” a freddo futuribili realtà astrattamente razionalizzate, oggi ci sforziamo di guardare alla realtà per come essa è; e magari ci sforziamo di “migliorare” progressivamente la realtà futura attraverso processi che siano anzitutto radicati nella società attuale. Per questo è oggi più difficile che in passato capire che cosa possa essere la programmazione, così come è più difficile capire che cosa possa essere la pianificazione. L’Inu ha prodotto un lungo sforzo culturale, per arrivare a capire come potessero essere salvaguardati i valori fondamentali della pianificazione, in un sistema di pianificazione completamente diverso da quello che il moderno aveva disegnato per l’Italia negli anni ‘30, con una legge ahimè tuttora vigente.

Ancora più difficile è capire cosa possa essere la programmazione. A me almeno riesce molto difficile. So che cos’era la programmazione negli anni ‘20 e ’30, per esempio nell’Impero Britannico dove è stata inventata, per le colonie, non per l’Inghilterra; so che cosa era, o voleva essere nell’Italia degli anni ‘60 quando, tra l’altro, alla programmazione venne sacrificata anche la riforma urbanistica, circostanza su cui si dovrebbe riflettere un po’ meglio.

Oggi mi è più difficile capire cosa sia. So che la programmazione è una competenza regionale, naturalmente; anzi una competenza primaria delle Regioni. Ed è questo il motivo per cui, in questa fase, il trasferimento dallo Stato di molte competenze, in campi molto diversi, non può essere interpretato come semplice trasferimento amministrativo, ma deve essere invece considerato una vera e propria riforma, ovvero un’ampia riformulazione delle competenze stesse, e delle loro modalità di esercizio. La programmazione, se effettivamente esercitata, tende infatti a modificare sostanzialmente i rapporti tra lo Stato, le Regioni e gli Enti Locali. Ed è questo il motivo per cui oggi si parla molto di questo tema.

E forse per questo il termine “programmazione” è anche abusato, come del resto il termine “progetto”, mentre il termine “piano” non va più molto di moda, come è noto. Tuttavia sotto l’etichetta di programmazione (e/o di progetto) vanno tante cose che non si capisce cosa siano davvero. Per esempio semplici elenchi di obiettivi, magari vaghi, generici, che dicono tutto e il contrario di tutto, che sono addirittura contraddittori ma che risultano, come dire, tranquillizzanti, e che vengono chiamati appunto programmazione. Ma credo che così non sia, e non possa essere.

Programmazione, stando al suo sviluppo storico, è un sistema di allocazione delle risorse – della spesa pubblica in particolare – messo in atto non a valle del manifestarsi dei bisogni, ma al contrario conseguente la definizione ex ante di un sistema di obiettivi, di priorità, di scelte determinate. Un sistema che per essere credibile deve essere proporzionato alle risorse presumibilmente attivabili, e quindi necessariamente discreto. Non è ad esempio programmazione correre al salvataggio degli alluvionati, ma neppure assumere l’obiettivo di mettere in sicurezza tutto il territorio nazionale nel giro di qualche anno, e senza disporre delle risorse necessarie.

Questa è appunto la radice della questione. Ma è anche chiaro che il sistema pubblico non è dominus assoluto in campo economico, come non è dominus nel governo del territorio, cosa che l’Inu ha imparato da tempo, seppure con fatica. E non essendo dominus assoluto, viene a cadere il presupposto della vecchia programmazione, cioè che “il pubblico” fosse appunto dominus, o che fosse comunque il soggetto principale, il soggetto più importante: per volume di spesa – brutalmente dal punto di vista economico – ma anche in forza di legge, o in quanto socialmente legittimato a decidere, e quindi per la capacità di condizionare le regole del gioco. Il presupposto quindi che l’ente pubblico fosse “necessariamente” il primo motore dello sviluppo.

Ecco perché la programmazione socio-economica si collega tradizionalmente alla tematica dello sviluppo. E per gli stessi motivi “il pubblico” avanzava anche la pretesa di controllare l’uso del suolo, e quindi di governare il territorio. Ma di governarlo non attraverso le proprie scelte, le proprie azioni, i propri investimenti – di questo si può ancora discutere – bensì (solo) per forza di legge, di norme amministrative, attraverso regole e piani: per legge e non in virtù di propria capacità di governo.

Uso qui il riferimento al passato per chiarire quali sono le questioni che si sono modificate da allora, da quando si presumeva che “il pubblico” fosse legittimamente titolare di entrambe le funzioni: di programmazione socio-economica e di pianificazione territoriale. Il problema era allora nella “integrazione” tra le due funzioni; se si leggono i testi di allora appare chiaro infatti come tutta la problematica fosse rivolta ad “integrare” la pianificazione urbanistica, che aveva una storia un po’ più lunga, con la allora nuova funzione della programmazione, nell’ipotesi di conseguire una maggiore efficienza economica complessiva attraverso la “razionalizzazione”.

Oggi i presupposti sono evidentemente mutati. Anzitutto siamo coscienti che “il pubblico” non è un soggetto unitario, ma un variegato insieme di soggetti; e che ciascun “livello” di amministrazione è a sua volta articolato in competenze, in organizzazioni, in strutture, che hanno in qualche misura una certa autonomia. Ed in fondo questo ci salva da certi disastri, da certi capitomboli della “politica” volgarmente intesa. Per quanto sia difficile l’organizzazione dei rapporti all’interno dei singoli enti, e ancor più tra gli enti, per ci sono per fortuna queste strutture, che consentono in qualche modo al sistema di sopravvivere ai capitomboli.

Diversi “livelli” e diverse competenze – ed è già una semplificazione – ci impongono comunque di vedere le cose in maniera differente dal passato: “il pubblico” non è un monolite, ma è fatto a sua volta di soggetti diversi. E questi soggetti non hanno affatto tra loro rapporti predeterminati di subordinazione. In realtà non li hanno più da molto tempo, anche se in qualche misura essi si erano mantenuti figurativamente. Oggi comunque le riforme in corso sanciscono che tali rapporti non ci sono più nemmeno formalmente.

Siamo passati dal presupposto di un’organizzazione gerarchica, piramidale, di comandi, veti e controlli, ad un più articolato e complesso sistema di autonomie e responsabilità. Ed è appunto in questo contesto che dobbiamo rivedere le questioni della programmazione e della pianificazione. Un contesto, per altro, dove il peso della pubblica amministrazione nel suo insieme non è più così forte – se non altro per carenza di risorse – e dove un “controllo” di tipo vincolistico-normativo, per forza di legge, non risponde più a quei presupposti di efficienza che aveva negli anni ’30, e forse ancora negli anni ‘60.

È quindi su questo che dobbiamo lavorare, soprattutto per quanto riguarda l’urbanistica, e tutto ciò che concerne la risorsa territorio. Risorsa fondamentale, sempre più fondamentale riguardo ai problemi dello sviluppo, e quindi della programmazione che dovrebbe innescare, produrre e sostenere lo sviluppo.

Se i vecchi presupposti sono caduti – e se il mio ragionamento funziona appena un poco – è caduto di conseguenza anche il presupposto dell’integrazione, o piuttosto l’obiettivo (astratto) dell’integrazione. Oggi dovremmo invece perseguire in concreto l’obiettivo dell’efficienza di sistema, non tanto attraverso l’integrazione, quanto attraverso un’aperta dialettica tra le diverse componenti del sistema, economico ed amministrativo.

Mi rendo conto che è un obiettivo più impalpabile, più difficile da affrontare in pratica, verso il quale bisogna assumere un certo atteggiamento positivo, nel senso di affrontare cose che non si possono controllare totalmente ex ante. La “integrazione” era in fondo un tentativo di controllare funzioni già controllate. Noi dobbiamo affrontare invece il tentativo di far dialogare “virtuosamente” funzioni che singolarmente non sono controllate, e la loro dialettica ovviamente lo è ancora meno. Dobbiamo in altre parole accettare l’incertezza, in particolare riguardo ai fenomeni territoriali, che sono necessariamente fenomeni di medio-lungo periodo, non hanno le oscillazioni quotidiane del Nasdaq, e nemmeno i tempi convulsi della politica spicciola.

Soprattutto perché le trasformazioni del territorio restano sul territorio. Il territorio non è solo una risorsa, ma è anche un palinsesto dell’agire sociale, dove le tracce rimangono molto a lungo. Se quindi il territorio è una risorsa – in base al noto principio di sostenibilità – è una risorsa che non possiamo consumare tutta noi, non possiamo esaurire con le nostre decisioni tutte le possibili trasformazioni; dobbiamo quindi limitarci nel tempo, in funzione di questo principio ormai generalmente accettato, ma anche in funzione della coscienza che non siamo capaci di affrontare questo tema oltre certi limiti, e che dobbiamo muoverci in definitiva entro la sfera in cui riusciamo ad accettare i rischi e le incertezze. Si tratta del resto di un principio fondamentale dell’economia, quella vera, cioè quella delle imprese, naturalmente quando le imprese esistono e sono tali, il che per la verità non sempre si verifica.

Ecco allora che la questione torna ad essere quella iniziale, relativa all’efficacia della spesa pubblica: da un lato nel produrre ciò che i cittadini – gli elettori, volgarmente – chiedono alla pubblica amministrazione, ma anche nel portare avanti lo sviluppo oltre le contingenze e le eventuali oscillazioni dell’elettorato; una dialettica quindi molto complessa, da giocarsi necessariamente su più piani e in tempi diversi.

In questa direzione – come sottolinea anche il documento Inu Marche – la cultura urbanistica ha prodotto un notevole sforzo e qualche risultato. Certo ci sono ancora molti problemi da risolvere, ma uno sforzo significativo è stato prodotto proprio per introdurre nell’urbanistica – e nel piano urbanistico – il tempo e la dialettica; per introdurre la consapevolezza dell’incertezza, e per rinunciare finalmente alla pretesa di controllare l’incertezza con un progetto definito, concluso. Noi stiamo invece imparando ad accettare che la nostra progettualità per il futuro si esplichi facendo proposte che devono essere verificate, validate dal concerto istituzionale e sociale, ma che anche verificate rimangano sempre in discussione, sempre aperte.

È vero che la concertazione tra gli Enti ha come attrattiva principale il fatto di poter ridurre i tempi di approvazione. Questo aspetto esiste, e la concertazione istituzionale è sicuramente un modo più intelligente di ridurre i tempi, che non semplificando – magari per legge – procedure che se possono forse essere semplificate per gli aspetti amministrativi, non possono certo esserlo per gli aspetti decisionali, che sono complessi e restano complessi; ed è certamente sbagliato strozzare un complesso processo di decisioni.

Ma oltre la riduzione dei tempi, l’aspetto più interessante della concertazione è la capacità di mettere in discussione, di definire attraverso la discussione obiettivi, problemi e soluzioni. So bene che molti urbanisti (per la verità non solo tra i più anziani) dicono che i Comuni, quali principali soggetti per la storia urbanistica delle nostre città – ma oggi vale anche per le Province – non sono in grado di affrontare discussioni di questo tipo. Ed io mi chiedo allora perché soggetti che non sono in grado di dialogare, di negoziare, di contrattare, di contraddirsi e di mettersi d’accordo, perché questi soggetti dovrebbero avere il potere di definire ora e per sempre, o per i prossimi vent’anni, chi costruisce, dove e cosa. Ma perché mai?

Inoltre le capacità dialettiche ed anche operative di molti Comuni stanno oggi crescendo e maturando quasi a vista d’occhio. Legge o non legge, riforma o non riforma, è così. Perché è diverso il sistema elettorale, e per molti altri buoni motivi, le capacità dei Comuni stanno crescendo, e si vede da come affrontano i rapporti, intanto con i loro cittadini, e poi con le forze economiche che si muovono ed operano sul loro territorio. Devo dire che si respira un’aria nuova, c’è poco da fare, e che n’era tanto bisogno. Sarei quindi meno preoccupato delle inevitabili difficoltà che si incontrano, e magari di più della grande difficoltà di registrare e consolidare questi avanzamenti in termini istituzionali e/o legislativi.

Quali sono le conseguenze? Vengo forse qui a qualche indicazione utile per il tema di sottofondo di questo Convegno.

Le conseguenze sono che nessun Ente può essere da solo, soggetto unico ed isolato, titolare di poteri di pianificazione nel senso tradizionale; e che il “disegno” di ogni piano deve essere un disegno meditato, come si usa dire “condiviso”, e perciò “concertato”. Questo perché esso riguarda comunque il territorio, perché riguarda insiemi di risorse difficilmente riproducibili. Allora inviterei a considerare l’ipotesi, la necessità di mettere mano alla riforma della legge regionale, evitando però la tentazione delle ingegnerie istituzionali, delle rigide attribuzioni di competenze, delle funzioni di solo controllo amministrativo.

Un sistema rigido e predefinito di competenze, e di livelli di competenze, ci farebbe perdere vent’anni in discussioni, e risolverebbe nulla. L’unico sistema realmente praticabile in concreto, perché corrisponde a quello che oggi sono gli Enti locali, e che sempre più stanno diventando, è un sistema di concertazione franco, aperto, chiaro, e quindi un sistema di comunicazione, di interazione.

Eviterei anche la tentazione di accorciamenti procedurali, quando si tratti in realtà di processi decisionali, e non di “semplici” questioni burocratiche; eviterei di appiattire le decisioni che riguardano il territorio, l’urbanistica, le trasformazioni fisiche – ma in realtà mai solo fisiche – su una presunta velocità dell’economia. L’economia del territorio non può essere così veloce, così accelerata, così convulsa: non solo lo è meno di altre forme di economia, ma lo è meno anche dei processi politici reali, pur non così vivaci in Italia.

Deve quindi pur esserci qualche cosa che ci traghetti da una fase all’altra dell’economia e della politica. Ci deve essere anche perché l’economia – e ce lo insegnano gli economisti – richiede quadri di sfondo. Si può guadagnare molto in borsa, o perdere molto, nel breve periodo; ma alla lunga guadagna chi tiene conto dello sfondo, tiene conto dei fondamentali, come vengono chiamati: le grandi imprese, i grandi investitori, che guadagnano meno e perdono meno, ma alla fine guadagnano. E per continuare la metafora il territorio è tutto uno sfondo.

Non bisogna quindi appiattire le modalità delle scelte e delle decisioni su quelle di una presunta velocità, e tantomeno sulle eventuali presunte “esigenze” di un solo settore economico. Perché, attenzione, quando nei nostri convegni parliamo di economia, facciamo finta di parlare di economia, ma troppo spesso stiamo parlando soltanto dell’economia legata direttamente alle trasformazioni del territorio, quella immobiliare, quella dei costruttori e delle imprese, che non è affatto tutta l’economia; anzi, è un settore oggi molto più ridotto di quanto non fosse negli anni ‘50 e ’60; non dico in declino, ma certo con un peso relativo molto diverso da allora, quando per alcuni aspetti rilevanti si costituiva come settore centrale.

Da un lato di quadri di sintesi che siano affidabili, perciò “condivisi” e stabili nel tempo, che siano un riferimento per le amministrazioni, e per tutti gli operatori economici, edilizi e non edilizi. E qui nelle Marche si sa bene che c’è una larga componente non edilizia dell’economia che ha bisogno di territorio, e di territorio infrastrutturato: dal turismo alle manifatture diffuse, ai servizi più o meno innovativi. E da questo punto di vista non è che l’economia via Internet risolva tutti i problemi, perché poi le merci devono comunque viaggiare.

Dall’altro lato abbiamo bisogno di strumenti che funzionino, strumenti flessibili, operabili, adatti a chi li deve usare, e cioè in primo luogo alle amministrazioni; e quindi abbiamo bisogno di costruire una dialettica intelligente tra sistemi di riferimento che scavalchino le contingenze di breve periodo, e strumenti di intervento che devono essere invece rapidamente operabili; anche per cogliere, se si vuole, le occasioni che si presentano. E possibilmente per coglierle davvero, anziché solo ricorrerle affannosamente.

Molte cose sono da risolvere su questa strada. Non sappiamo quanto, dal punto di vista strettamente legislativo, potremo essere assistiti a livello nazionale. Ma anche a livello regionale io credo che le leggi dovrebbero nascere dalle esigenze concrete, e non viceversa. Questa prospettiva vale in genere, e tanto più vale nella prospettiva di una eventuale revisione della legge Marche, perché mi sembra collimare con le tendenze in atto, e forse con più atavici atteggiamenti pragmatici della cultura regionale.

Achille Bucci Servizio cartografico Regione Marche

Innanzitutto Buongiorno: rappresento in questa occasione il Servizio Urbanistica e Cartografia, struttura tecnica della Regione Marche che si occupa della gestione e valorizzazione del territorio.

Ringrazio la Sezione Marche dell’Istituto Nazionale di Urbanistica per averci invitati a questa importante occasione di discussione e riflessione .

Vorrei iniziare il mio intervento partendo dalla “Nota introduttiva “ riportata nell’invito a questo Convegno.

Leggo testualmente: “L’Istituto Nazionale di Urbanistica ritiene che si possa dichiarare concluso un periodo nel quale la pianificazione urbanistica in questa Regione ha cercato …di dare attuazione a quanto a suo tempo previsto dal PPAR e dalla L.R.34/92”

Prendendo alla lettera quanto scritto si potrebbe esser indotti a pensare ad scenario di questo tipo :

Da alcuni anni stiamo monitorando l’andamento del processo di redazione dei nuovi PRG in adeguamento alla legge 34/92 ed al PPAR. Con l’ultima rilevazione a tappeto abbiamo fotografato la situazione al 31.12.99. Un successivo aggiornamento speditivo, effettuato nello scorso giugno, ha sostanzialmente confermato i dati che già avevamo.

Nel cercare di capire meglio cosa significhi questa situazione possiamo dire che, al 31 dicembre scorso (1999):

La rilevanza di questi dati è immediatamente comprensibile: a distanza di dieci anni dall’entrata in vigore del PPAR e della prima legge urbanistica regionale -la 22 del 1990- più di un terzo dei Comuni marchigiani continua a gestire il proprio territorio con il vecchio P.di F. degli anni “70!

Abbiamo cercato di capire meglio il fenomeno ed è emerso che tale situazione di difficoltà all’adeguamento è direttamente collegata alla consistenza demografica dei Comuni.

Il picco è rappresentato dalla classe di Comuni con popolazione inferiore ai 1000 abitanti: solo in 6 Comuni su 51 (12%) e vigeva un nuovo PRG adeguato a fronte di 28 che non lo hanno ancora adottato.

A questi dati quantitativi potremmo poi aggiungere qualche riflessione di tipo qualitativo. Molte informazioni ci provengono dalla presenza di un nostro funzionario all’interno di ogni Comitato Provinciale per il Territorio.

L’impressione che ne scaturisce è che una consistente parte degli strumenti urbanistici, proposti in questa fase dai nostri Comuni, trova ancora un forte riferimento culturale e politico nei vecchi P.di F. collocandosi tutti all’interno di un’idea che vede il piano essenzialmente ed unicamente come strumento di previsione e di gestione delle nuove capacità edificatorie e quindi completamente ed unicamente preoccupato a governare l’uso e la valorizzazione del suolo.

Dico questo in base, fondamentalmente, all’esperienza ricavata dalla mia partecipazione al Comitato per il Territorio della Provincia di Ancona.

A supporto di questa affermazione (se volete un po’ estremizzata per catturare la vostra attenzione e quindi per basse un esigenze di oratoria…) vorrei darvi qualche numero che, un po’ per curiosità, forse anche per gioco, ho provato ad annotarmi durante le sedute del Comitato.

Ho registrato un aspetto, tra i tanti che caratterizzano e descrivono un PRG: quello relativo al dimensionamento ed alla capacità insediativa teorica secondo quanto previsto dall’art.18 della legge urbanistica regionale.

Ho provato perciò a sommare il dato degli abitanti insediabili teorici previsti dai PRG di 19 Comuni, di piccola e media dimensione, esaminati dal Comitato negli ultimi 4 anni.

Il risultato è a dir poco interessante : nell’intervallo di previsione fissato di solito in 10/15 anni (lo scenario è perciò databile intorno al 2005/2010) questi comuni, che nel 1999 avevano circa 75.000 abitanti, hanno previsto una potenzialità edificatoria pari ad oltre 115.000 abitanti con un incremento atteso della popolazione pari al 51,6% .

Certo la situazione della pianificazione urbanistica comunale marchigiana non è sicuramente generalizzabile e banalizzabile sulla base del solo dato della potenzialità edificatoria: la situazione è sicuramente ben più complessa ed articolata.

Si fa fatica ad aderire, nella nostra situazione, alla tesi di Giuseppe De Matteis che in suo scritto, parlando degli urbanisti e dei progettisti urbani, dice: “…ridescrivendo i luoghi essi contribuiscono a cambiare la società…”.

Proviamo lo stesso molta fatica a pensare, come sostiene Bernando Secchi, che “i piani descrivono e costruiscono la mediazione territoriale dei rapporti sociali.”

Da questa rapidissima panoramica sullo stato della pianificazione possiamo avanzare l’ipotesi che i 246 Comuni marchigiani marciano a 3 diverse velocità :

Sullo stato della pianificazione comunale e sulle sue diverse velocità d’avanzamento, le Province avranno sicuramente, oggi, numerose ulteriori informazioni da darci.

Numerose ulteriori informazioni, questioni e problematiche che segnano questa fase della pianificazione urbanistica e territoriale della regione le possiamo trarre proprio dagli strumenti d’area vasta, in particolare dai P.T.C. che nella nostra regione, penso tra i primi casi in Italia, sono ormai in dirittura di arrivo in tutte le nostre quattro Province .

Per concludere questa parte del mio intervento, vorrei evidenziare come le riflessioni che ho fin qui proposto siano possibili grazie ad un rilevante impegno del Servizio Urbanistica e Cartografia della Regione Marche finalizzato alla costruzione di un Osservatorio Regionale del Territorio, naturale evoluzione del Sistema Cartografico Informatizzato previsto ed istituito dalla legge regionale n.34 del 1991.

La nostra attività è in particolare finalizzata a garantire, al tempo stesso, il monitoraggio costante delle trasformazioni fisiche del territorio, nonché il monitoraggio degli esiti fisici delle politiche e delle azioni messe in atto dai vari soggetti pubblici.

Questo potrà finalmente dare luogo ad una verifica e ad una valutazione degli effetti e dei risultati delle scelte operate, in particolare di quelle regionali.

Il nostro impegno è anche finalizzato – in una visione dialogica e argomentativa del governo regionale- a produrre interpretazioni complessive del territorio ( forme, modi d’uso, fenomeni emergenti) condivise dai vari soggetti interessati.

Un Osservatorio quindi che, oltre ad avere l’obiettivo della raccolta delle informazioni territoriali per la costruzione del sistema informativo territoriale, sia anche impegnato nella produzione di analisi territoriali intorno cui attivare pratiche comunicative tra decisori pubblici e soggetti sociali.

E’ evidente che un tale obiettivo non sarà realizzabile se non riusciremo a coinvolgere innanzitutto gli altri attori : Province, Comuni, Parchi e Comunità Montane.

In tale ottica sono state realizzate alcune iniziative (tra cui ricordo il primo incontro con le Province del scorso marzo e le due giornate seminariali dello scorso aprile) e sulla cui esperienza intendiamo precedere attivando tavoli tecnici di discussione, mirati sulle tematiche territoriali, a cui far sedere, oltre agli interlocutori istituzionali quali le Province, i Comuni, gli Enti Parco, le Comunità Montane, anche le Università, le associazioni culturali, scientifiche e sociali attente alle problematiche del territorio.

Tornando al tema di questa giornata e dopo queste sintetiche e se volete superficiali informazioni, finalizzate però ad evidenziare quanto le riflessioni che si stanno conducendo presso l’Assessorato ed il Servizio Urbanistica sui temi che porteranno alla revisione della legge urbanistica siano attentamente mirate oltre che a costruire e sperimentare “modelli di pianificazione nuovi …che in altre parti d’Itali si stanno sperimentando” (come l’INU dice nell’invito al convegno), anche a tenere in grande considerazione l’esistenza, nel panorama regionale, di numerose esigenze, realtà e velocità, di cui, solo parzialmente, ho fin qui riferito.

Per concludere questo intervento, in parte rimandando a quanto ci dirà stasera l’Assessore Ottaviani, e riferendomi al tema centrale di questa iniziativa che, ripeto, ci trova fortemente interessati e disponibili, vorrei aggiungere, brevemente alcune ulteriori elementi che caratterizzano il racconto di questo nostro viaggio/processo verso la revisione della legge urbanistica o, pensando in modo più ambizioso, verso la formulazione di un testo unico per il governo del territorio regionale.

Con questa dizione pensiamo ad una norma generale, fatta di principi prima ancora che di regole, a cui poter riferire l’eventuale revisione delle norme di gestione del territorio agricolo, del regolamento edilizio tipo, per la definizione del rapporto tra pianificazione territoriale e procedure di valutazione d’impatto ambientale, per la definizione di una corretta intersezione tra livelli istituzionali di governo del territorio, e quindi dei relativi atti di pianificazione e di gestione.

In tale senso penso sia importante non dimenticare che già nel febbraio scorso, ormai alla fine della precedente legislatura, la Giunta Regionale ha approvato e trasmesso al Consiglio un proposta di legge in materia di pianificazione urbanistica.

Tale articolato, pur con caratteristiche leggere, da fine legislatura, si caratterizzava per l’introduzione di alcune innovazioni significative alla legge 34/92 che la rendessero più adeguata rispetto alle pratiche di pianificazione più avanzate e, in qualche modo, più solida rispetto ad alcune richieste di deregulation che continuano ad attraversare i temi del governo del territorio.

Senza entrare nel dettaglio di quel testo, prodotto di fase e non prodotto finale della riflessione regionale, vorrei però evidenziare come in esso fossero presenti alcuni importanti temi che costituiscono l’attuale “scaletta” su cui si sta costruendo la riflessione tecnica per la rielaborazione della nuova legge.

Li voglio brevemente elencare perché essi indicano chiaramente la direzione del percorso intrapreso: in particolare il tema della sostenibilità ambientale, della perequazione o dell’equità (come a noi piace pensare), della sussidiarietà e la complementarietà che deve guidare la definizione dei diversi livelli di governo del territorio, dell’articolazione del livello strategico ed operativo della pianificazione, della semplificazione e sfoltimento degli strumenti pianificatori, della comunicazione e della partecipazione dei cittadini.

Concludendo questo mio intervento, oltre allo scusarmi per la frammentarietà e per la disarticolazione delle varie riflessioni, ma si sa, gli appunti di viaggio vengono presi di getto, mentre la carrozza corre, vorrei tornare ad affermare la convinzione che la nuova legge regionale per il territorio dovrà avere la capacità di valorizzare gli esiti positivi e più interessanti della 34/92 superandone gli elementi di debolezza, settorialità e rigidità.

La discussione e l’approfondimento di tali temi non può che passare attraverso un percorso di ascolto e coinvolgimento dei diversi attori e soggetti (istituzionali, sociali, economici e culturali) interessati ad elevare la qualità delle nostre esperienze più deficitarie senza privare le Marche della possibilità di sperimentare le forme più innovative ed avanzate per governare il proprio territorio e le proprie città.

Donatella Venti Provincia di Terni

Grazie. Paolo Avarello ricordava prima che la risorsa territorio è la risorsa fondamentale per lo sviluppo, e ciò è ormai acquisito; quindi vediamo come questa risorsa riusciamo a conoscerla insieme alle problematiche che, chi fa piani, affronta quotidianamente.

Parlo a partire dall’esperienza che proviene dalla pianificazione di area vasta e quindi il taglio del mio intervento sarà legato al tipo di conoscenze su cui di fonda un piano provinciale di coordinamento.

Di solito quando si fa un piano, e si tratta di occasioni uniche, l’urbanista riesce ad imporre dei metodi strutturati di analisi, avendo a disposizione le necessarie risorse economiche; d’altra parte il quadro delle conoscenze all’interno dei piani è definito nelle leggi regionali che spesso pretendono, come succede nella mia regione, la Regione dell’Umbria, di dettagliare, di solito troppo, contenuti e quant’altro nei piani.

Qual è però il rischio? Ed è il più grave? E’ che questo sistema delle conoscenze in realtà tende spesso ad essere autoreferenziale, cioè tende ad essere staccato dal processo di piano, creando una sovrabbondanza poco finalizzata.

In particolare se una critica è stata apportata ai piani di area vasta, come è emerso in vari approfondimenti all’interno del dibattito disciplinare dell’I.N.U., è proprio questa, di aver configurato degli eccezionali scenari conoscitivi, soprattutto per quanto riguarda la parte ambientale, che poi non si traducono in contenuti efficaci di piano. Pertanto il primo elemento di riflessione è quello del rapporto tra sistema delle conoscenze e contenuti del piano.

Mi pongo delle domande, anche perché parlare in generale penso sia troppo teorico.

La prima è quella che riguarda la coerenza interna, cioè il rapporto tra la fase conoscitiva e la fase formativa degli strumenti: quanta parte delle informazioni raccolte è stata effettivamente utilizzata e quanto è stato lo “spreco interno” nel processo di piano, sia in termini di conoscenze non sistematizzate sia di non corrispondenza tra le fasi (nel recente Convegno su Astengo progettista è stato messo in luce come nei piani di Astengo le molte analisi erano in realtà tutte molto finalizzate e ricondotte a sintesi); quanto il piano è stato “validato” dalle conoscenze acquisite, quanta è la “forza predittiva” di un piano e quello che può effettivamente affermare in quanto conosce approfonditamente quella realtà territoriale. Tra l’altro, per inciso, proprio in questi giorni, come ufficio provinciale, stiamo producendo delle direttive conseguenti all’ approvazione del PTCP e notiamo, da parte dei Comuni, una grossa resistenza ad affrontare il tema del rischio ambientale o quello del rischio idrogeologico, nonostante i fatti recentemente accaduti, perché si continua a preferire operare con degli approcci di tipo intuitivo e non di tipo conoscitivo; l’importante ruolo che deve avere un Ente Territoriale Provinciale è quello di motivare alla conoscenza, ed anche gli strumenti comunali devono essere indotti ad approfondire quello che i piani provinciali hanno detto a livello più generale, e quindi andare a costruire un rapporto consequenziale tra adeguate conoscenze ed adeguato intervento.

Paolo Avarello diceva ”accettare le incertezze”: sono assolutamente d’accordo, non abbiamo ancora né la capacità né gli strumenti per diminuire questo scarto tra strumenti di previsione e strumenti di intervento.

I nostri strumenti di intervento sono tanti, sono in buona parte efficaci, la nostra società ci garantisce di poter trasformare ovunque e comunque, anche al di là di un corretto rapporto costi-benefici, inserendo tra i benefici anche i benefici, e quindi gli impatti, sociali ed ambientali in senso lato; però lo scarto effettivamente sta diventando troppo alto: dobbiamo cercare di costruire strumenti di previsione che ci consentano, soprattutto sul fronte dei sistemi ambientali, di cominciarne a valutare l’efficacia, investendo in strumenti di previsione, essendo oramai accertato che, nei tempi lunghi, le scelte di tipo intuitivo spesso si rivelano assolutamente controproducenti per il carattere anti intuitivo del comportamento dei sistemi complessi

Altro tema è quanta parte di queste informazioni raccolte è aggiornabile e con che frequenza: il problema di fondo è che le informazioni messe in piedi dai piani in realtà si cristallizzano, queste risorse spese “una tantum”, come ricordava il collega della Regione Marche, l’investimento in conoscenze del piano non corrisponde quasi mai ad un investimento in aggiornamento delle conoscenze.

Anche rispetto a questo dobbiamo costruire delle informazioni integrate che diano luogo a strumenti che consentano di seguire la dinamica dei fenomeni; tra l’altro è tramontata l’ipotesi di poter raccogliere le informazioni dai processi amministrativi gestionali, perché ciò, anche se fattibile, non sempre consente di arrivare ad informazioni efficaci ed adeguate.

Un altro aspetto, sempre rifacendomi ad Astengo, è se queste informazioni hanno poi prodotto una visione globale sintetica; cioè se hanno prodotto delle suggestioni figurative, i piani li comunichiamo e li ricordiamo anche per immagini, e quanta parte di queste informazioni ha dato luogo ad un modello interpretativo e poi ad un modello di intervento. Ulteriore questione di cui parlava Paolo Avarello è del rapporto in cui si fonde il discorso del sistema delle conoscenze con altri strumenti di tipo sociale, economico e ambientale; è un discorso più complesso.

Noi abbiamo nel tempo costruito vari linguaggi che corrispondono alle diverse discipline o sub-discipline e stentiamo ad avere dei modelli interpretativi comuni o comunque dei linguaggi che ci consentano un dialogo maggiore. Per esempio un’esperienza interessante che ho fatto, quando ero all’interno dell’Istituto di Ricerca, è stata quella di aver analizzato i sistemi territoriali locali a partire da una territorializzazione dei dati economici: gli economisti si sono molto divertiti quando hanno visto le cartine regionali colorate riportando, per comune, quelli che erano i più importanti indicatori socio-economici.

Abbiamo così iniziato un dialogo fino ad arrivare, per esempio, a costruire dei modelli condivisi sull’organizzazione del sistema locale.

Ritornando alle domande sul sistema delle conoscenze: quanto è servito per la costruzione di scenari alternativi, e qui il tema si allarga alle opzioni che devono essere assolutamente lasciate aperte per poi essere concluse nel processo stesso di piano, si tratta di non aver fretta di concludere il processo di piano, ma di accettarne, ed anzi rafforzarne, la flessibilità.

Gli ultimi due temi, che mi sono particolarmente a cuore nel ruolo di Presidente della Commissione Nazionale dell’I.N.U., è come il sistema delle conoscenze è stato condiviso e quanto è condivisibile; da una parte qui viene fuori, come diceva il collega delle Marche, lo scarto tra chi può gestire questo deposito di conoscenze e chi non lo può gestire: i Comuni medio-grandi infatti riescono a gestire una grande mole di informazioni, attraverso i SIT, e in probabilmente si può iniziare a parlare di reti dedicate, di indicatori tenuti sotto controllo nel tempo, di valutazioni raffinate, ma la gran parte dei Comuni, di dimensioni piccole se non piccolissime, che caratterizzano le nostre regioni, non ha ancora strumenti per gestire le informazioni. Il problema della carenza o della debolezza delle strutture tecniche si innesta quindi nel tema della partecipazione e della comunicazione con i cittadini o comunque con le comunità locali.

Sempre di più si ha la consapevolezza del grande patrimonio di conoscenze di cui sono depositarie le comunità locali e comincia ad essere molto diffusa la partecipazione di conoscenza, utilizzata per completare le informazioni che provengono dalle analisi di tipo quantitativo.

In effetti credo che il maggiore effetto, che deriva dai metodi partecipati e comunicativi, è proprio quello di attivare un processo di scambio di conoscenze; perché questo, abbiamo constatato, riesce a fondare delle visioni condivise e dei valori comuni. Questo è uno degli aspetti più interessanti che sta emergendo dalla nostra indagine sui piani partecipati e comunicativi^¹ e questa diversa qualità del piano, nei piani di area vasta, si costruisce attraverso il processo di copianificazione o comunque di ascolto delle comunità locali che nel caso del piano provinciale sono i Comuni o i loro rappresentanti, anche attraverso delle sperimentazioni di autodiagnosi del territorio; credo che poi l’argomento sarà ripreso da Piergiorgio Bellagamba.

Da ultimo volevo parlarvi di una sperimentazione all’interno del Piano Provinciale di Coordinamento di Terni evidenziando solo tre aspetti, anche perché il tema è molto ampio e riguarda l’uso degli indicatori di ecologia del paesaggio nel processo di costruzione e nella normativa di piano.

Gli indicatori di ecologia del paesaggio sono indicatori di tipo quantitativo che ci permettono di definire la capacità portante per ciascuna unità di paesaggio o comunque i suoi limiti alla trasformazione, di capire qual è attualmente il ruolo e la struttura di ogni particolare paesaggio e, quindi, ci consentono di procedere alla pianificazione del territorio considerandolo un mosaico ambientale.

Un mosaico ambientale che si può trasformare in maniera non univoca, seguendo delle regole del gioco: una scacchiera dove si gioca attraverso un set di questi indicatori, che possono essere utilizzati da una parte per porre dei limiti al successivo dimensionamento dei piani comunali, dall’altra può essere la base della redazione di alcune linee guida finalizzate al raggiungimento di obiettivi senza ricorrere a norme rigide, come per esempio ha fatto il nostro Piano Urbanistico Territoriale regionale.

Un altro aspetto importante legato agli indicatori è che essi ci consentono di attribuire una giusta gerarchia agli strumenti di pianificazione, assegnando ad ogni livello di pianificazione la giusta scala di studio, in quanto gli indicatori si utilizzano diversamente alle scale superiori rispetto a quelle inferiori nonché rispetto alle diverse scale temporali.

Gli indicatori di ecologia del paesaggio contribuiscono all’individuazione dei processi emergenti, che sono le nuove invarianti territoriali, quindi non tanto dunque le invarianti intese come “risorse fisse” del territorio, ma alcune dinamiche, soprattutto dei sistemi ambientali, che sono quelle fondative di ogni territorio; avere degli indicatori all’interno del Piano significa, in qualche modo, costruire quello che sottolineava il documento introduttivo dell’I.N.U. Marche, cioè, una valutazione interna al Piano. Se la valutazione è all’interno del Piano, la V.I.A., quando poi si applica come strumento di decisione rispetto al singolo intervento, può divenire strumento per il raggiungimento degli obiettivi di tutela perché dettaglia la diagnosi territoriale già contenuta nel Piano stesso.

Da ultimo, considerato che la legge regionale umbra attribuisce alle Province la verifica dei piani, attraverso una istruttoria che non è più di tipo conformativo, ma nella quale si evidenziano le incongruenze tra i vari strumenti, l’uso degli indicatori di ecologia del paesaggio consente di verificare le capacità previsionali dei Piani. Ciò sarà utile per iniziare un interessante processo di scambio, a partire dai prossimi mesi, con i piani comunali per poter capire e validare questo strumento di indagine e di conoscenze, anche se a livello molto sperimentale, che abbiamo posto in atto ed in cui crediamo molto, in quanto pensiamo possa dare un contributo alla crescita degli strumenti di pianificazione di area vasta. Grazie”._

Maurizio Piazzini INU Marche

Il quarto P.T.C. delle Marche, quello della Provincia di Ancona, è stato finalmente adottato dal consiglio provinciale pochi giorni fa; oggi abbiamo, dunque, nelle Marche tre P.T.C nella fase avanzata del proprio iter di formazione ed uno già in vigore, quello di Pesaro, mentre il P.I.T. (Piano di Inquadramento territoriale) Regionale è, anch’esso, approvato e vigente.

Vi è stata, nelle Marche, nella seconda metà degli anni novanta, una fase che ha visto gli Enti locali e la Regione coinvolti, insieme e contemporaneamente, in una intensa attività di pianificazione. Le difficoltà evidenziate prima da Bucci sono riferibili sopratutto al complesso processo di adeguamento dei piani comunali al Piano Paesistico-Ambientale Regionale e non mi pare che contrastino con la visione d’insieme dell’attività di pianificazione sul territorio regionale nell’ultimo periodo.

Il seminario organizzato dall’INU Marche il 15 settembre scorso, pertanto, ha voluto segnare l’avvio di una riflessione che si poneva, non casualmente, al termine di una fase di generale “elaborazione dei piani” nelle Marche, in vista dell’apertura di una fase nuova.

Intanto sono emersi alcuni elementi comuni e molti elementi comuni di differenziazione.

Quelli comuni sono probabilmente il frutto anche di una lunga pratica di comunicazione reciproca che si è attuata durante il periodo della redazione di questi piani sia in sede di Unione Province (quando l’ U.P.I. Marche svolgeva ancora questa importante funzione di raccordo tra le politiche territoriali delle Province) e sia (per quanto riguarda, in particolare, il rapporto P.T.C.provinciali - P.I.T. regionale) in sede regionale nell’apposito “tavolo di concertazione”, che è stato molto attivo soprattutto negli anni 97/98.

Per quanto riguarda gli aspetti metodologici, tutti i quattro P.T.C. ed il P.I.T. regionale sostengono, in linea di principio, la necessità di conferire al piano un carattere processuale, di sviluppo nel tempo: nello specifico dei diversi piani, questa posizione comune non ha impedito una significativa varietà di interpretazioni, per cui in alcuni casi questo carattere processuale è, tendenzialmente, un elemento costitutivo interno al piano, mentre in altri, più tradizionalmente, viene affidato agli strumenti di attuazione, dando risalto alla serie di pratiche attraverso i quali il piano dovrebbe prolungarsi negli atti successivi che promuove.

Un altro elemento comune tra i piani provinciali ed il P.I.T. regionale è costituito dall’insieme delle tematiche che riguardano la cooperazione tra i soggetti che fanno la pianificazione, quindi la concertazione e la copianificazione che coinvolga almeno tutti i soggetti istituzionalmente responsabili della gestione del territorio; tutti i piani sostengono la necessità di questa impostazione “cooperativa”, salvo poi distinguersi, anche qui, sulle modalità concrete attraverso cui scelgono di attuarla.

C’è anche una tendenza prevalente tra i piani, sia pure con differenti sottolineature, a dare importanza alla propria capacità selettiva nei confronti delle tematiche coinvolte nelle trasformazioni del territorio, in alternativa alla impostazione che invece vede il piano come sostanzialmente “onnicomprensivo”.

C’è anche una comune sottolineatura dell’importanza del quadro conoscitivo costruito dal piano; anche qui, però, con diverse declinazioni tra chi ne fa l’obiettivo primario del piano, come Pesaro, e chi invece cerca di integrare il quadro conoscitivo con il processo stesso del piano.

Vi sono, poi, in comune molti dei temi territoriali; ad esempio, è comune a tutti i piani una valutazione positiva delle specificità del sistema insediativo storico delle Marche, il carattere di città –diffusa che, a differenza di quello che avviene in altre realtà, non è il frutto di una rivoluzione recente del sistema insediativo, ma appare radicata nella sua evoluzione storica, con tutte le evidenti conseguenze nelle politiche territoriali da attivare.

Se questi sono, in estrema sintesi, alcuni degli elementi comuni tra i quattro piani provinciali e tra questi ed il P.I.T. regionale, sono poi emerse con altrettanta e forse maggiore evidenza, nello stesso seminario, le differenze, alcune delle quali rimandano a profonde diversità di approccio alle problematiche affrontate.

Per quanto riguarda, ad esempio il rapporto tra il P.T.C. e gli altri piani, in particolar modo P.T.C. - Piani Regolatori Comunali, si va dal piano che stabilisce una propria prevalenza rigida con l’obbligo dei P.R.G. di adeguamento, al piano che, invece, si preoccupa di trovare forme di impatto morbido sul resto della pianificazione attraverso le procedure stesse della coopianificazione che assumono un’importanza determinante, oppure attraverso uno “stile” di pianificazione di tipo discorsivo - argomentativo che lascia spazio alla dialettica di cui parlava prima Avarello (il P.T.C. di Ancona è impostato in questo modo).

Se questa è una delle differenze più evidenti, ve ne sono altre non meno rilevanti. Ad esempio, i temi ambientali hanno in tutti i piani, come ovvio, un ampio spazio e, tuttavia, in alcuni piani essi hanno una propria esistenza separata, ancorchè privilegiata, mentre in altri si tenta di integrarli con l’insieme degli altri tematismi: sia il P.I.T. Regionale, sia il P.T.C. di Ancona, in modi diversi, si adoperano per affermare una visione integrata dei diversi tematismi settoriali come carattere qualificante e “strutturale” del piano stesso.

Un altro elemento di differenziazione è il ruolo del fattore “tempo” nel piano, e, in particolare, il rapporto tra piani e programmi. Anche qui si va dal P.T.C. di Ascoli, che fa dei programmi e dei progetti l’elemento fondante del piano, alla posizione che, invece, punta anzitutto a delineare, attraverso il piano, una sorta di quadro “atemporale”, sul quale, poi, i programmi ed i progetti saranno calati come elementi comunque esterni rispetto alla struttura del piano, anche se ad esso complementari ed indispensabili.

Tutt’altro che secondarie, poi, sono le differenze tra i P.T.C. riguardanti alcune scelte localizzative che hanno, come si suol dire, valenza sovraprovinciale: forse è nota la differenza delle indicazioni riguardanti il fascio infrastrutturale lungo la dorsale adriatica, (posizione dell’autostrada, varianti alla linea ferroviaria) o il ruolo da assegnare alla pedemontana, come pure è forse nota la disputa in sede di discussione del P.I.T. in merito alle priorità da attribuire alle diverse “longitudinali di valle”; ci sono, però, anche consistenti differenze tra le previsioni dei P.T.C. riguardanti alcune zone di confine tra province, sopratutto nei tratti delle pianure alluvionali.

Per quanto riguarda i piani di area vasta nelle Marche, si può dunque dire che tra i piani (i quattro P.T.C. provinciali ed il P.I.T. regionale) prodotti nella stagione di pianificazione, in qualche modo straordinaria, che si è ora conclusa, al di là dell’affinità su alcuni temi, vanno registrate differenze di metodo e di contenuti che appaiono tutt’altro che trascurabili anche in una trattazione brutalmente ma necessariamente sintetica come quella fin qui svolta.

E’ evidente che gran parte delle differenze hanno origine dalle diversità socio-culturali tra le varie realtà di una Regione che, pure, all’esterno dà di sé un’immagine di forte omogeneità (in questo caso il “socio” aggiunto a “culturale” non allude a fattori oscuri come diceva Avarello); come pure hanno certamente avuto la loro influenza i diversi orientamenti disciplinari delle équipe che hanno lavorato alla stesura dei piani.

Resta il fatto che queste differenze ci sono anche perchè si è consapevolmente preferito di non eliminarle, almeno in questa prima fase: infatti, nel corso di quel lungo lavoro di reciproca frequentazione (tavoli di concertazione, etc) tra le Province e con la Regione che ha accompagnato la redazione dei piani si è sempre concordato che le differenze, di cui si è avuta sempre piena consapevolezza, andavano discusse ma non necessariamente eliminate, potendosi in esse addirittura vedere una possibilità positiva di arricchimento nel momento in cui, con i piani di area vasta, si doveva esplorare un terreno del tutto nuovo e sconosciuto. Ecco un esempio, se si vuole, “spontaneo” ed “ante litteram”, di quel rapporto dialettico tra gli attori della copianificazione che Avarello indicava prima come auspicabile.

Del resto, la grande varietà tra i piani di area vasta delle Marche non fa che riprodurre, in piccolo, l’estrema varietà tecnico - disciplinare evidenziata a livello nazionale dall’Osservatorio INU sull’area vasta, dove si sono esaminati tutti i P.T.C. che si stanno facendo in Italia. Qui le diversità sono così forti da rendere problematici i tentativi di fare classificazioni significative, di tipizzare i piani in funzione di ragionamenti sufficientemente generali e comprensivi.

Sul piano nazionale, di questa estrema varietà dei P.T.C. provinciali vengono fornite diverse spiegazioni: la genericità dei compiti attribuiti dalla 142 ai P.T.C., la debolezza “politica” della Provincia in quanto Ente locale intermedio tra Comuni e Regioni (basti pensare alla crisi politico-istituzionale dell’Ente verificatasi nel corso dei lavori della commissione Bicamerale), la novità, sul piano tecnico-disciplinare, dello strumento di pianificazione provinciale, che opera ad una scala per la quale manca del tutto una tradizione consolidata di pianificazione.

Nelle Marche mi pare che, prendendo atto degli elementi comuni ma certamente anche delle notevoli differenze tra i piani finora prodotti, oggi dobbiamo cercare di aprire una nuova fase nella quale, non dico abolire le differenze, ma sviluppare ed approfondire la riflessione sulle ragioni che hanno determinato quelle diversità di approcci, di metodologie e di contenuti: trascorso il tempo delle novità da esplorare, la grande variabilità dello strumento P.T.C. diviene fattore di instabilità tecnico-disciplinare che va a detrimento della sua credibilità ed efficacia ed alla lunga rischia di tradursi in un fattore di ulteriore debolezza della Provincia in quanto istituzione delegata insieme agli altri Enti al governo di territorio.

Quindi, d’ora in poi bisognerà lavorare per cercare di costruire una figura riconosciuta del Piano Territoriale Provinciale, chiaramente e facilmente individuabile, così come nella tradizione attraverso gli anni si è venuta formando la figura del P.R.G.: il fatto che oggi anche la figura del P.R.G. sia rimessa in discussione, come del resto tutto il sistema della pianificazione, non mette in discussione l’esigenza di definire, pur nell’ambito di un rapporto tra i piani rivisitato alla luce delle necessità di reciproca cooperazione, i ruoli, i metodi ed i contenuti degli strumenti di pianificazione che operano alle diverse scale. L’idea comune che si ha di un piano è parte della sua efficacia: oggi quando si dice P.T.C., stante la rilevanza delle differenze attualmente esistenti, è difficile che si possa far riferimento ad un’idea comune di questo tipo di piano.

Credo che il compito di delineare una figura consolidata del P.T.C. spetti in questa fase sopratutto all’I.N.U. e mi pare che il seminario del 15 settembre ad Ancona debba essere interpretato come l’avvio di un lavoro di lunga lena; tra l’altro, vi è da sottolineare che il ruolo dell’INU nelle Marche diviene più essenziale nel momento in cui i segnali negativi che arrivano sia dall’UPI Marche sia dalla Regione Marche (che, come si è visto, nel corso degli anni novanta avevano svolto un ruolo importante come sedi di dibattito e di elaborazione collettiva su questi teml) lasciano purtroppo presagire un pericoloso disimpegno su questo fronte.

Il seminario I.N.U. di settembre ha fornito alcune indicazioni sui criteri con i quali affrontare questa nuova fase.

La prima è indicazione è questa: lo spazio specifico del P.T.C. deve essere individuato sul terreno dei fenomeni territoriali sovralocali perché questo è il campo, non solo di osservazione e di studi, ma anche di intervento, che non è coperto da nessun altro tipo di piano. Vi è una quantità di fenomeni sovralocali che non sono né analizzabili né tanto meno governabili nell’ambito di territori comunali e per eccesso di vicinanza e per limitatezza dei confini, e non sono neppure analizzabili né governabili a livello regionale: a quest’ultimo riguardo nelle Marche l’esperienza dei due piani regionali, P.P.A.R. e P.I.T. dimostra che essi non “vedono” il territorio alla scala alla quale è possibile vederla a livello provinciale dove, invece, si sono evidenziati tutta una serie di fenomeni che sono determinanti per le trasformazioni, e, quindi, determinanti anche per l’impostazione dei piani comunali. Operando su questa specifica dimensione dello spazio, i P.T.C. possono fornire un proprio essenziale contributo al sistema complessivo della pianificazione, ovvero anche alle scelte che devono essere compiute agli altri livelli.

La seconda indicazione riguarda il riequilibrio che l’ingresso in campo del piano provinciale permette di operare nel sistema della pianificazione tra i ruoli dei diversi piani. La sussidiarietà tra i diversi attori della pianificazione va ricercata ed impostata non più nell’articolazione dei ruoli per “materie” e per “oggetti” di competenza, ma nelle azioni che a ciascun livello è possibile compiere in modo ottimale sullo stesso oggetto o sulla stessa materia. Questo significa che su un determinato tematismo è possibile ed anzi auspicabile agire in modi diversi ma coordinati: dal semplice intervento normativo, all’analisi, all’intervento direttamente operativo, a seconda dei livelli. Attualmente, come è noto, questo non avviene. La sussidiarietà dovrebbe essere ricercata nella coerenza tra le azioni che possono essere messe in campo da diversi soggetti a diversi livelli sulla stessa materia. Questo, naturalmente, presuppone una capacità complessiva di rapporti positivi, anche se dialettici, tra i diversi protagonisti della pianificazione, una capacità che non può che essere affidata ai meccanismi della concertazione inter-istituzionale, della cosiddetta copianificazione.

Da queste due indicazioni, sulle quali bisognerà molto lavorare, riguardanti il ruolo della pianificazione provinciale nel contesto complessivo della pianificazione, è possibile trarre spunti per la stesura delle nuove normative sia regionali che nazionali.

Si tratta di ridefinire, alla luce dei concetti sopra espressi, il ruolo del P.T.C. come attualmente delineato dal testo della 142 e da quello della legge regionale 34/92: i contenuti dei diversi livelli della pianificazione dovranno essere individuati non più sulla base degli “oggetti” di competenza, ma sulla base delle azione da compiere; il metodo della concertazione tra i piani dovrà essere formalmente riconosciuto come metodo fondamentale per l’individuazione delle azioni e dei livelli di piano ottimali, con il duplice scopo di accrescere l’efficacia dei piani e di evitare le sovrapposizioni e le ripetizioni.

Le procedure della concertazione non dovranno essere però eccessivamente formalizzate, e dovrà essere lasciato un certo grado di libertà riguardo ai modi, ai tempi ad ai soggetti da coinvolgere: la legge dovrà prevedere la certezza degli esiti della concertazione, la snellezza e la rapidità della sua attuazione pur non vincolando il modo in cui si svolge.

Infine, riguardo alla legge nazionale, mi pare essenziale un intervento sugli aspetti fiscali: alludo alle modifiche della fiscalità che tendono a favorire le procedure perequative a livello comunale defiscalizzando i trasferimenti di proprietà nei comparti, ma anche, a livello sovracomunale, alle misure di compensazione a favore dei Comuni le cui entrate fiscali vengono penalizzate dalle scelte sovralocali contenute tra l’altro nei P.T.C., (altrimenti qualunque tentativo di pianificazione sovracomunale rischia di impantanarsi nelle note, attuali difficoltà).

Paola Mazzotti Regione Marche

L’esperienza della pianificazione nell’emergenza post-terremoto

Buongiorno, mi presento anche se sinceramente mi sento tra amici, tra persone con cui ho avuto modo di lavorare nel corso della mia esperienza professionale nella quale mi sono da sempre occupata di urbanistica, di pianificazione e negli ultimi anni, di gestione degli interventi nei centri maggiormente danneggiati dal sisma.

Dirigo un ufficio appositamente istituito denominato "Ufficio Programmi di Recupero", dal termine che la legge quadro per gli interventi post-sisma ’97 ha individuato per un particolare strumento a valenza plurima, urbanistica, finanziaria, organizzativa e programmatoria per la pianificazione degli interventi. Tale strumento riguarda quelli che la legge ha indicato come centri, nuclei storici, centri e nuclei urbani e rurali "maggiormente colpiti di particolare interesse". Se è vero come dice Gino Strada di Emergency che ormai vale più la pubblicità di quello che uno fa rispetto a quello che effettivamente si fa, diciamo che non sono qui per fare pubblicità a me stessa, quanto ad un’esperienza in atto nella regione Marche, concreta, pregnante che si sta svolgendo ormai da alcuni anni e che è nel clou della sua attuazione.

Ringrazio a riguardo gli organizzatori del convegno per aver offerto alla regione questa opportunità di confronto, ringrazio pubblicamente anche uno dei miei più fidati collaboratori che è qui presente, l’arch. Casini che segue l’attività dei programmi presso la sede di Muccia.

Il mio intervento è articolato in tre parti: anzitutto ritengo opportuno fornire una serie di dati significativi per farvi capire la portata di queste operazioni; in secondo luogo entrerò nel merito della costruzione, di questa particolare "architettura pianificatoria" articolata in una serie di elementi nell’ambito di una accezione forse, mi permetto, più lata di "pianificazione" rispetto a quella strettamente disciplinare cui siamo abituati.

Il terzo passaggio riguarda un approfondimento degli "strumenti per la qualità" che sono stati via via prodotti, implementati per garantire da un lato, ovviamente, il raggiungimento prioritario dell’obiettivo cardine che è quello del rientro delle popolazioni nelle abitazioni danneggiate una volta risanate, dall’altro, che questo avvenga con caratteristiche di qualità: la legge nei primi articoli individua nelle finalità appunto come prioritario il "recupero del patrimonio edilizio esistente".

Le località interessate sono ben 95, un dato importante e’ che il 69% si trova sopra i 500 m. sul livello del mare; il 61% e’ costituito da centri e nuclei storici; gli abitanti interessati , insediati in queste località sono oltre 16.000; il volume del patrimonio edilizio totale dei centri e dei nuclei ammonta a oltre 8.000.000 di mc. edilizi.

Il patrimonio danneggiato ricadente nei programmi di recupero è pari a 5.000.000 di mc (ma in realtà il patrimonio danneggiato riguarda tutto il territorio marchigiano); la superficie utile complessiva degli edifici danneggiati è di circa 1,5 milione di mq.; la stima totale presunta per gli interventi nei programmi si aggira attorno ai 2.000 miliardi.

Alcuni ulteriori dati significativi di carattere generale sempre per una percezione significativa dell’operazione in corso: risultano danneggiati 22.000 edifici di cui 2385 sono censiti come "beni culturali" nell’ambito del piano per il ripristino e la valorizzazione del patrimonio culturale; di questi, ben 552 sono stati già ammessi a finanziamento e 400 progetti sono stati già esaminati a attivati. Per quanto riguarda il dato finanziario la stima che riguarda i beni culturali è pari a 1890 miliardi di interventi; per quanto riguarda le opere pubbliche comprendendo edifici pubblici, infrastrutture e dissesti, la stima presunta è pari a 893 miliardi.

La stima di danno complessiva elaborata con criteri omogenei tra Regione Marche e Umbria è per le Marche pari a 8.397 miliardi, per l'Umbria pari a 13.930.

Attualmente i fondi disponibili, ivi compresi quelli dell’Unione Europea, coprono il 43% del fabbisogno; le due Regioni hanno impegnato nei termini previsti il 31/12/00 tutti i fondi cominitari assegnati dall’obiettivo 5b pari a circa 600 miliardi.

Per quanto riguarda i programmi di recupero i finanziamenti assegnati nell’ambito del programma di riparto sono pari a circa 882 miliardi, sono già stati impegnati i finanziamenti sulla base degli atti regionali di approvazione per 591 miliardi. Ad oggi, o meglio al 09/10/00, abbiamo erogato per i programmi 74 miliardi di cui 30 per anticipo spese di progettazione, in base alla possibilità offertaci da un’ordinanza ministeriale finalizzata ad incentivare al massimo intanto la progettazione e poi l’esecuzione dei lavori, ovviamente dando priorità a quelli in cui si trovano famiglie in autonoma sistemazione o in moduli abitativi mobili, insieme poi ai beni culturali e agli edifici pubblici.

Questo scenario sia territoriale che finanziario dà la dimensione del problema.

Per la gestione di questa emergenza, altro strumento importante dell’architettura normativa è stato l’utilizzo dell’ordinanza che consente l’esercizio di poteri straordinari da parte del Ministro dell’Interno, strumento agile che consente di affrontare in tempo reale le difficoltà che si presentano quotidianamente. Altro elemento normativo è la delega da parte del Consiglio Regionale alla Giunta Regionale nell’emanazione degli atti, sulla base di linee di indirizzo predisposte e approvate,. Gli atti deliberativi di Giunta consentono quella flessibilità amministrativa e procedurale che in questo tipo di scenario emergenziale risulta essenziale.

L’altro tipo di "architettura" rilevante, che ha chiesto notevole impegno da parte delle strutture regionali coinvolte e del Comitato Tecnico Scientifico, quale organo di ausilio consulenziale, è stata la costruzione della cosiddetta "architettura tecnica".

Anzitutto le "linee di indirizzo", espressamente previste dal dettato normativo di competenza del Consiglio, linee di indirizzo sia per la pianificazione degli interventi, che poi, in particolare, per l’attuazione degli interventi nei programmi di recupero. Sono importanti perché esse sono cogenti per i soggetti pubblici e privati, quindi hanno immediatamente un potere autoritativo e non possono essere derogate; sono le linee guida sulla base del quale sia la Regione che le Province che i Comuni interessati si trovano ad operare, a queste sono collegate le "direttive tecniche". Queste ultime dovevano essere omogenee, sia nell’Umbria che nelle Marche; la loro predisposizione ha portato ad un faticoso lavorio di messa a punto partendo da tre innovazioni importanti:

Sono state definite da subito delle "raccomandazioni", già nel dicembre del ’97, per gli interventi nelle zone soggette a tutela paesaggistica, poi estese a tutti gli altri interventi quali linee guida per una corretta progettazione dei più lievi, ma utilizzabili anche nella ricostruzione "pesante".

Sono stati definiti "codici di pratica", linee guida per la corretta progettazione degli "interventi unitari" relativi a sistemi edilizi continui. Viene fornita ed è stata da sempre fornita sia per espresso dettato della legge, ma anche come metodo di lavoro, l’assistenza tecnica permanente ai progettisti e ai cittadini presso le sedi distaccate di Muccia e Fabriano.

Altro elemento importante nell’ambito di questa architettura tecnica è l’attività formativa coordinata dal Comitato Tecnico scientifico, svolta attraverso la Scuola di formazione del personale regionale: operare con una normativa sicuramente complessa, ma mirata a definire con chiarezza contributo concedibile ed interventi nell’ambito della categoria del "miglioramento sismico", quindi degli interventi minimi necessari alla messa in sicurezza dei beni comportava necessariamente come indispensabile un’opera di aggiornamento dei tecnici interessati sia nella progettazione che nella esecuzione delle opere.

Altro passaggio importante è "l’architettura procedurale" improntata alla semplificazione dell’azione amministrativa, allo snellimento, alla concertazione fra enti, alla partecipazione dei soggetti direttamente coinvolti.

Per la predisposizione dei programmi di recupero dei Comuni è stata predisposta una specifica elencazione di elaborati e di contenuti standardizzati, una modulistica tipo, la procedura per la loro valutazione ed approvazione.

La legge fissava principi, poi abbiamo dovuto predisporre a livello regionale linee di indirizzo e atti appunto normativo-procedurali. Questo impianto normativo è stato costruito ex novo, compresa anche la procedura nel caso in cui queste zone di maggiore interesse e di maggiore danno interferissero con zone suscettibili di dissesto idrogeologico. Anche questo è stato un passaggio importante, così come la procedura per il calcolo e l’erogazione dei contributi a secondo delle diverse fattispecie; le procedure per la presentazione dei progetti sono state codificate per consentire un maggior snellimento nel lavoro dei Comuni. Questi si sono trovati a gestire "economie di scala" impensabili rispetto a quelle ordinarie sia sotto il profilo amministrativo, che sotto il profilo tecnico.

Sono state definite le procedure per le verifiche e i controlli, finalizzate appunto a verificare la corretta rispondenza dei progetti e dell’esecuzione alle direttive tecniche nonché un corretto utilizzo di fondi pubblici.

Una particolarità significativa della esperienza dei programmi post-sisma, per la prima volta nella storia della strumentazione afferibile alla "programmazione negoziata", è che il finanziamento pubblico copre quasi tutto ad eccezione delle "quote di accollo" per i proprietari qualora il costo parametrizzato fissato dalle norme non arrivi a coprire l’ intero computo dell’ intervento.

Altro elemento strutturale e fondante è la costruzione dell’ "architettura finanziaria" non da poco nella gestione di operazioni complesse quali quelle in esame: l’intesa Stato-Regione; il programma finanziario di riparto approvato dal Consiglio Regionale; la possibilità di anticipazioni di fondi di cassa sulla base di esigenze trimestrali dei Comuni: quest'ultima è stata una delle novità maggiori, che consente anche un monitoraggio praticamente in tempo reale dei flussi finanziari; la individuazione di decreti tipo per l’assunzione di impegni; il controllo costante del rapporto tra la previsione di spesa e l’effettivo impegno di spesa; l’unificazione del centro erogatore e le verifiche informatizzate attraverso la predisposizione di un apposito progetto, definito “Progetto Tellus“, cui possono accedere i Comuni ed anche i progettisti (previa password) per inserire direttamente i dati nell’ambito della rete intranet già predisposta dalla Regione.

Qui è importante una riflessione nell’ambito delle tematiche relative alla concertazione: la Regione non ha formalizzato modalità "strutturate" nel rapporto con gli Enti Locali perché questo di fatto avviene quotidianamente; il momento, se possiamo dire "formale" è costituito da incontri periodici con la Commissione A.N.C.I. Terremoto, con la quale il confronto è costante; gli stessi atti vengono preventivamente condivisi, non c’è atto emanato che non abbia avuto una preventiva "circolarità" presso i Comuni maggiormente danneggiati, con l’acquisizione di contributi che hanno consentito di emanare atti non dall’alto in basso, ma in questo caso possiamo dire al contrario, dal basso verso l’alto.

Penso che questa esperienza configuri una "nuova frontiera", una sfida nell’ambito della normativa urbanistica: in fondo, se leggiamo la progressiva evoluzione che c’è stata in questo campo, da tematiche urbanistiche in senso stretto, la normativa ha visto poi acquisire elementi propri della pianificazione paesaggistica ambientale, successivamente elementi relativi al supporto fisico.

Penso che un ulteriore importante passaggio dovrebbe essere quello di acquisire elementi relativi alla geofisica, cioè alle modalità di comportamento del terreno e alle tematiche della sicurezza territoriale ed urbana: in questo campo questo tipo di esperienza riuscirà a darci spunti di riflessione in modo che la messa in sicurezza di un centro storico diventi tema integrante e preventivo delle scelte urbanistiche.

Ritengo che l'esperienza marchigiana possa essere considerata da un lato innovativa, per la pluralità di elementi sia procedurali e amministrativi, sia per le implicazioni culturali e tecnico-disciplinari che comporta, dall’altro lato ritengo che sia rilevante perché interessa un ambito territoriale molto significativo delle Marche.

Stiamo intervenendo proprio su una parte di quel "corridoio appenninico" diventato ormai strategico nell’ambito delle politiche territoriali (anche di scala comunitaria). L’area più disastrata e i 95 centri interessati dai programmi di recupero sono proprio collocati sul crinale interregionale appenninico e i centri interessati sono i centri "minori" dell’alta Valle del Chienti e del Potenza.

Penso che stiamo vivendo una stagione importante come comunità regionale; la stessa comunità tecnico scientifica, sia marchigiana che nazionale, potrà trarre da questa esperienza, una volta completata e conclusa, utili elementi che possono essere codificati anche a livello nazionale. Non è casuale che in corrispondenza di eventi analoghi in Basilicata, dopo Sarno, dopo Soverato, le varie Regioni abbiano direttamente contattato la Regione Marche per acquisire elementi procedurali e normativi di riferimento. Credo quindi che questa esperienza possa essere adeguatamente utilizzata .

Prof. Andrea Filpa Facoltà di Architettura di Ascoli Piceno

Ritengo che il mio modesto contributo alla costruzione di questa nuova legge Urbanistica della Regione Marche possa derivare da riflessioni in margine ad un’esperienza recentemente conclusa, ovvero la redazione del PTCP di Siena.

Questo piano territoriale nasce in una Regione che ha già fatto la sua riforma urbanistica, nonchè in una Provincia che ha un grande senso di appartenenza, una Provincia che si sente molto marca senese. Una realtà dove prevalgono buoni rapporti tra Provincia e Comuni (che sono soltanto 36), favoriti anche da una omogeneità politica abbastanza marcata

Un strumento quindi che nasce in un contesto favorevole. Fin dall’inizio del lavoro è emersa con estrema chiarezza la centralità del paesaggio; che un piano a Siena tenesse conto del paesaggio era del tutto scontato, ma che a sottolinearne con forza la straordinaria importanza fossero gli economisti territoriali che lavoravano con noi è stata un pò una sorpresa, in quanto ne proponevano una lettura come fattore di produzione.

Il ragionamento degli economisti era semplice. Tutte le attività collocate a Siena hanno un valore aggiunto derivante dal fatto di essere svolte in una zona il cui paesaggio ha un posto di rilievo nell’immaginario dell’acquirente o del partner, detto in termini puramente economici, il grano prodotto a Siena spunta sul mercato un prezzo maggiore dell’identica varietà coltivata in altri luoghi parti, perché chi lo utilizzerà può scrivere sull’involucro del prodotto che il grano viene dalla Provincia di Siena.

Lo stesso vino senese -al di là della sua indubbia qualità- spunta dei prezzi più elevati di altri anche perché prodotto in aree di grandissima notorietà.

In termini metaforici, gli economisti hanno sottolineato che il paesaggio è l’elemento con cui la Provincia di Siena ha accesso alle reti globali; e dato che la Amministrazione Provinciale (e quindi il PTCP) ha evidenti responsabilità in materia di paesaggio, governando il paesaggio, governa i rapporti del territorio di Siena con il globale, L’esempio che portavano gli economisti era di questo tenore: in una qualsiasi Provincia di Taiwan, dove per ipotesi l’accesso al globale è dato dai milioni di giocattoli costruiti, la Amministrazione Provinciale conta poco o nulla perchè i giocattoli non li gestisce; nel caso di Siena l’Amministrazione ed i suoi strumenti hanno valenze ben più ampie perché l’accesso al globale è legato al paesaggio, e la Provincia lo può e lo deve governare.

Il portato di questa presa di coscienza è ben leggibile nel PTCP redatto. In tutte le componenti del disegno di governo è infatti percepibile la considerazione del paesaggio; nel rischio idraulico, perché la disciplina non si limita alla ovvia limitazione degli usi urbanistici delle aree di pertinenza fluviale, ma le indica come luoghi privilegiati per interventi di rinaturazione, con effetti positivi sulla biodiversità ma anche sul paesaggio. E se le relazioni tra politica territoriale della aree protette e paesaggio risulta abbastanza immediata, meno scontato è stato scoprire le relazioni tra paesaggio e politica dei servizi

Tra gli obiettivi del PTCP di Siena, infatti, c’e quello ambiziosissimo di assicurare equipotenzialità di accesso ai servizi a 250 mila cittadini che vivono in un territorio di 3.800 kmq (circa un terzo della densità media italiana), diffusi in circa 90 centri e oltre 400 aggregati di limitatissima dimensione, oltre che in case sparse; quindi con altissimi costi per i Comuni erogatori di servizi (si pensi agli scuolabus) e costi sostenuti dai residenti anche per accedere ai servizi più comuni.

La proposta avanzata ai Comuni è stata quella di individuare con il PTCP 100 centri (ovviamente i maggiori) suscettibili di sostenere incrementi di abitanti, e di inibire sostanzialmente la crescita degli altri, motivandola con la evidente impossibilità non solo di elevare il basso livello dei servizi presenti ad oggi, ma anche con una ragionevole probabilità di una loro riduzione futura (quando il calo degli alunni delle scuole elementari porta ad avere classi inferiori a dieci unità, è errato anche da un punto vista formativo mantenerle; mentre era in corso di redazione il PTCP, le Poste Italiane hanno dichiarato di voler chiudere una parte consistente dei propri uffici, e così via)

I Comuni hanno riconosciuto il problema e condiviso questa scelta di piano; scelta che avrà effetti molto rilevanti anche sul paesaggio, tenuto conto del fatto che la stragrande maggioranza degli aggregati che non avrà in futuro addizioni edilizie è costituta da centri storici, fattorie ,ecc, ovvero dagli insediamenti caratterizzanti il paesaggio senese.

Il dato positivo è che per mantenere i tradizionali rapporti figurativi tra insediamenti e paesaggio non è stata utilizzata una chiave impositiva (“questo è bello quindi nessuno deve toccare nulla”) bensì una logica economica e funzionale legata alla qualità di vita dei cittadini; quindi una logica estranea ai consueti strumenti di governo del paesaggio, a testimonianza di quanto dobbiamo ancora imparare, quanti attrezzi del mestiere ci sono ancora sconosciuti.

Questa esperienza fa quindi riflettere sul fatto che in materia di paesaggio la sola impostazione vincolistica è insufficiente; come bene ha sintetizzato il Soprintendente di Siena durante un incontro, affermando che con il vincolo possiamo impedire che una torre del ‘300 diventi un agriturismo, ma non possiamo impedire che crolli per l’abbandono.

Come in altri campi, anche nel paesaggio occorre entrare nella dimensione della gestione, partendo dall’amaro riconoscimento che il paesaggio ha una caratteristica singolare; serve a tutti, e tutti sono contenti di usufruire di un paesaggio di elevata qualità (chi lo apprezza percettivamente e chi lo utilizza come fattore di produzione), ma nessuno lo gestisce, nessuno ne ha in carico la manutenzione.

Dare gambe a questa logica gestionale del paesaggio è stato uno degli impegni maggiori nella redazione del PTCP di Siena, ed ha comportato una ricerca continua di strumenti utilizzabili a questo fine. Alcune soluzioni –comunque ancora da sperimentare concretamente; il PTCP è stato approvato proprio oggi- sono state individuate, ma sono insufficienti, e non si sfugge all’impressione che in materia di paesaggio il cammino normativo ed operativo sia in Italia quasi tutto da costruire.

Un tema affrontato è stato ad esempio quello della gestione degli ecosistemi vegetali, che in parte coincide con quello della gestione dei boschi, ma si configura in realtà ben più ampio, coinvolgendo anche altre fisionomie del paesaggio vegetale (praterie, arbusteti, ecc). Sappiamo tutti che i boschi sono tutto sommato fisicamente ben tutelati; sono soggetti a vincolo paesistico, soltanto con specifiche autorizzazioni se ne può ridurre l’estensione, se prendono fuoco sono comunque inedificabili, e così via. L’aspetto che poco si considera è il significato ecologico del bosco; la sua struttura fisionomica può essere prossima al climax (ovvero al suo stato potenziale) oppure del tutto artificiale, può avere una struttura disetanea o meno, può conservare o meno la memoria di antiche forme di governo. Il bosco ha in sostanza aspetti qualitativi che si riverberano sulla sua funzione ecologica ed anche sulla sua percezione come componente del paesaggio; ma questi aspetti sono poco o per nulla considerati sia sotto il profilo normativo che operativo.

Se il bosco si trova all’interno di una area protetta, ci sono strumenti adeguati, ovvero il Piano di gestione del parco o della riserva; se di converso il bosco non ricade in area protetta, l’unico strumento di cui la Provincia dispone è il Regolamento di Polizia Forestale. Si è provveduto dunque affinchè l’Assessorato all’Agricoltura della Provincia partecipasse attivamente alla formazione del PTCP, che di conseguenza contiene alcuni lineamenti per il futuro Regolamento; le indicazioni riguardano le modalità di gestione atte a riavvicinare i boschi alla loro struttura originaria, e saranno da rispettarsi anche da parte dei privati. Sempre all’esterno delle aree protette, la gestione degli ecosistemi vegetali (e quindi del paesaggio) potrebbe essere promossa attraverso politiche per le reti ecologiche, ma di questo si parla molto senza che siano ad oggi stati strutturati strumenti e modalità operative.

Un secondo tema di grande importanza è la manutenzione e gestione del paesaggio agrario, che in molte realtà italiane - Marche comprese- rappresenta la forma di paesaggio più diffusa ed apprezzata.

Nel redigere il PTCP di Siena siamo stati molto avvantaggiati dalla legge regionale toscana sulle aree agricole, che nelle aree dichiarate a prevalente funzione o esclusivamente funzione agricola dai P.R.G prevede si possono operare trasformazioni edilizie soltanto se contenute in un apposito programma di miglioramento agricolo-ambientale (PMAA) redatto dalle aziende. Viene in sostanza abbandonata la logica urbanistica degli indici di edificabilità e del lotto minimo, e viene privilegiata quella produttiva; l’azienda agricola può realizzare ciò che vuole, a patto però che ne dimostri l’esigenza; un approccio che ha effetti molto benefici sul paesaggio, teoricamente eliminando l’edificazione residenziale diffusa.

Questi programmi si chiamano di miglioramento agricolo- ambientale, perchè l’azienda che propone trasformazioni edilizie (e colturali) deve accompagnarle con interventi tesi a migliorare la qualità dell’ambiente agricolo; con il PTCP si è tentato di fare in modo che questi interventi ambientali non fossero individuati a caso. Si è operata dunque una lettura di dettaglio del paesaggio agrario, e zona per zona (i paesaggi agrari erano nel complesso circa 15) si sino indicate le modalità di intervento aventi valenza di restauro ambientale e paesaggistico.

Un singolare strumento utilizzabile per la gestione del paesaggio deriva dalla legislazione venatoria, laddove prescrive che una parte delle quote pagate dai cacciatori debba essere reimpiegata per il miglioramento degli habitat; ad esempio per la ricostituzione di siepi, per la rinaturalizzazione degli alvei, ecc.

Due strumenti infine potenzialmente interessanti –ma che non siamo riusciti ad utilizzare sono gli incentivi per l’automanutenzione da parte dei coltivatori del paesaggio (il “prestito verde”), ovvero incentivi mirati alla conservazione di terrazzamenti, ciglionamenti e forme diverse del paesaggio agrario tradizionale, e la erogazione mirata dei contributi dell’Unione Europea, operazione quest’ultima comprensibilmente molto delicata.

Avviandomi alla conclusione, ritengo gli elementi di riflessione in materia di paesaggio utili per la definizione dei contenuti della nuova legge urbanistica delle Marche debbano essere essenzialmente tre.

Il primo consisterà nel ricercare profili di complementarità fra legge urbanistica regionale e legge sulle aree agricole; ragionando specificamente per il paesaggio, una buona legge sulle aree agricole (una legge, per intenderci, in cui il territorio agricolo viene riconosciuto per quello che è, cioè territorio produttivo che deve ospitare esclusivamente le trasformazioni legate alla produzione agricola) ha effetti (positivi) sul paesaggio anche più rilevanti di un Piano Paesistico, che difficilmente riesce a contenere le microtrasformazioni.

Un secondo aspetto concerne il coinvolgimento nella gestione del paesaggio di uno spettro il più possibile ampio di soggetti e strumenti.

Su questo , nelle Marche già sono state sperimentate iniziative; mi riferisco in particolare all’art. 27 bis del PPAR, laddove si prevedeva un dialogo fra Comune e Regione per definire le modalità migliori di tutela del paesaggio negli strumenti urbanistici. Questa rinuncia –anche parziale- al principio gerarchico nelle relazioni tra istituzioni è indubbiamente un buon punto di partenza. Ma con la nuova legge urbanistica regionale si dovrà probabilmente andare più avanti. Per averlo sperimentato, ritengo utile e funzionale il modello toscano, che assegna il governo del paesaggio a tutti e tre i livelli di pianificazione; regionale, provinciale e comunale. Il PTCP dovrà in tal senso essere anche piano paesistico. Trattandosi di una materia (il paesaggio) distribuita tra strumenti differenti, sarà da prevedersi il coinvolgimento di tutti i soggetti nel processo di formazione di ciascun piano, sia attraverso i meccanismi tradizionale delle osservazioni, sia attraverso occasioni meno formali quali le conferenze di programmazione.

Il terzo spunto di riflessione concerne la opportunità di prevedere all’interno della nuova legge strumenti originali quali ad esempio i progetti di paesaggio, ovvero strumenti di gestione del paesaggio intesi come contenitori di politiche promosse da differenti soggetti, sia pubblici che privati, di natura molto operativa (un riferimento potrebbero essere i programmi complessi). Un accenno ai progetti di paesaggio era emerso nel corso della recente (1999) Prima Conferenza Nazionale sul paesaggio, ma non vi è stato seguito.

La testimonianza che io porto è che in una situazione come Siena –ma ce ne sono molte altre- un progetto di manutenzione del paesaggio ha più valore di una strada, perchè il paesaggio ha valenza intrinseca ma anche valenze produttive; quindi se appare scontato che si impieghino risorse pubbliche per una strada, non si vede perchè non si debbano utilizzare risorse pubbliche anche per il paesaggio.

In questo senso, prevedere i progetti di paesaggio nell’ambito della nuova legge urbanistica potrebbe essere un interessante tentativo di sperimentazione; visto che di sperimentazioni nelle Marche ne sono state fatte tante, la nuova legge urbanistica non potrà certo essere da meno.

Piergiorgio Bellagamba Facoltà di Architettura di Ascoli Piceno

Ho provato a mettere in fila alcune riflessioni sul tema assegnatomi “Sussidiarietà e copianificazione nel governo del territorio”, affascinante e centrale, al quale si è più volte accennato negli interventi che mi hanno preceduto: solo l’ultima di queste riflessioni prova a fissare alcune indicazioni, passando la “staffetta” ai legislatori, nazionali e regionali.

Una prima riflessione. Il principio di sussidiarietà è ormai acquisito, sancito da documenti ufficiali da tempo. La stessa proposta di legge “ Norme per il governo del territorio” ne parla all’ art. 5: è il principio secondo il quale una determinata funzione di governo del territorio deve essere svolta dal livello di competenza più vicino al cittadino; al livello superiore devono andare solo quelle competenze che il livello di base non è adeguato a svolgere.

Questo principio è fortemente collegato con un altro che torna spesso nei nostri discorsi, anche esso acquisito da tempo: il principio della “sostenibilità ambientale e territoriale”, che postula la sussidiarietà. Difendo, valorizzo una identità culturale, una integrità fisica del territorio in cui vivo perché sono cosciente che questo è il mio compito, non è qualcosa che posso delegare ad altri.

Questo principio ribalta il sistema gerarchico di pianificazione al quale siamo abituati, supera il problema delle relazioni gerarchiche tra i piani, che continua a rendere difficile l’attuazione del processo di pianificazione.

E’ il principio che sta alla base delle azioni che a livello europeo sono in fase di costruzione: il progetto di sviluppo dello spazio dell’Europa, nei numerosi documenti che fanno riferimento allo SDEC, cerca di individuare un assetto del territorio europeo fondato su di esso, in merito alla cooperazione tra gli Organi ed alla necessità di ripartire i poteri tra le diverse Istituzioni e Soggetti competenti.

Seconda riflessione. Quale la portata di questo principio in una Regione come quella in cui stiamo discutendo, le Marche, che nella articolazione e diffusione dei poteri ha uno dei connotati principali. Succede anche in altre Regioni, ma in questa si pone da tempo una particolare attenzione ai sistemi locali, alle differenze, alle specificità dei contesti e delle condizioni ambientali.

E’ questo tema l’oggetto del dibattito culturale e delle ricerche condotte da persone illustri che ci hanno lasciato da poco, penso al prof. Giorgio Fuà, che hanno centrato il discorso sull’importanza delle formazioni sociali territoriali, sui sistemi produttivi locali come elementi cardine del governo del territorio. Vale la pena notare che i ragionamenti costruiti non sono interni al settore produttivo: essi colgono tutti gli aspetti del mondo produttivo, ma fanno un salto di qualità per la comprensione dei fenomeni, che investe appieno il problema del territorio e del suo governo.

La specificità delle condizioni territoriali in cui opera una determinata collettività diventa una componente essenziale del modello di sviluppo, non è “altro” da esso. Siamo spesso portati a vedere il territorio come una “tabula rasa” in cui si può fare qualunque intervento: non è così, lo sappiamo da tempo, e sono molto interessanti i contributi culturali che ci portano ad affermare che le diversità territoriali diventano elementi attivi del processo di sviluppo.

Una terza riflessione porta a connettere questo ragionamento, strettamente legato alla Regione Marche, con le idee che scaturiscono dal movimento di Comunità dell’immediato dopoguerra. Movimento attivato da Adriano Olivetti e da tutti quegli spiriti intelligenti che hanno lavorato con lui. Anche se l’approccio proprio della Regione Marche è fortemente pragmatico, concreto, con una carica ideologica minore di quella che connota il movimento di Comunità della fine degli anni 40, credo che vi siano elementi che lo legano a quello e mi piace richiamarli. Credo anche che sia per tutti coloro che si occupano di territorio (Enti Locali, Istituto Nazionale di Urbanistica, ecc.), molto interessante, in particolare, andare a rivedere le elaborazioni prodotte in quel periodo, centrando l’attenzione sugli aspetti territoriali.

E’ interessante, per esempio, ciò che si dice in alcuni numeri di Comunità, la rivista che diffondeva le idee del movimento: parlando, nel ’49, del tema dei “Fondamenti dello Stato”, del nuovo Stato in fase di costruzione, veniva espressa l’idea di uno Stato concepito come “federazione di regioni autonome”, con “le regioni come federazioni di comunità”, visti come gli organi di autogoverno e di decentramento regionale. Credo che riprendere le elaborazioni di quel momento, anche alla luce del dibattito che si sta sviluppando attualmente sul federalismo, sia particolarmente interessante.

Su tali idee avviene un blocco: l’esperienza culturale del Movimento viene vista, come precisano alcun storici, come un’insidia al monopolio del potere e Adriano Olivetti viene etichettato, come utopista e sognatore. Sognatore la cui “utopia era lampeggiante di intuizioni luminose e concrete”, come dice Geno Pampaloni in un saggio degli anni ’80.

Non va dimenticato che quest’uomo portava avanti un’ attivita’ culturale, unitamente ad un’attività produttiva molto concreta e trovava il modo di far partecipare alla crescita culturale tutta la gente che lavorava con lui. Anche da questo punto di vista l’esperienza è molto interessante: uno degli insegnamenti che emerge in maniera forte da essa, e che ci riguarda da vicino, è l’attenzione costante posta per raggiungere una sintesi dei “saperi”, superando l’approccio alla realtà ripartito per discipline e riportando a sintesi anche il complesso delle decisioni di governo da parte delle istituzioni locali.

Quarta riflessione. Come viene sostenuto questo principio della sussidiarietà negli atti

Direi che alcuni segni, qualcuno ne faceva cenno prima, ci sono, anche se sono “timidi”: essi vanno sicuramente colti nel loro significato. La stessa legge 34 del 92 che pure è improntata su un sistema gerarchico di piani, ha qualche momento di attenuazione: alla Provincia, già nel 1992, si assegna il compito di approvare il proprio Piano territoriale, solo a seguito di un “accertamento di conformità” dello stesso Piano con il Piano paesistico e con il Piano territoriale regionale.

La stessa legge n.46/’92, sulle procedure della programmazione, è più ricca di queste intuizioni: essa precisa una serie di indicazioni per ottenere il concorso di Comuni e Province nelle scelte della Regione, istituisce momenti di confronto attraverso la “Conferenza regionale delle autonomie” e le “Conferenze provinciali” e mette in piedi una struttura tecnica per effettuare un monitoraggio continuo di quelle che sono le attuazioni degli interventi fissati dal Piano Regionale di Sviluppo.

Anche il Piano Paesistico ha qualche profilo innovativo, a confronto di quello che leggiamo nei documenti paralleli di altre Regioni. L’operazione di fissare “contenuti indicativi” oltre a quelli “prescrittivi”, apre la possibilità di chiedere ai Comuni di affinare le proprie conoscenze e proporre elementi per compiere scelte diverse ed è segno di questa spinta alla copianificazione, alla condivisione delle scelte.

Anche gli atti più recenti sono all’interno di questa scelta: il “Piano di inquadramento territoriale”, recentemente approvato, contempla strumenti per fare avvenire tale copianificazione, fin dalla fase della acquisizione della conoscenza del territorio e della messa in rete delle conoscenze stesse.

Le indicazioni sulla necessità di adottare il metodo della valutazione, sia quella strategica che quella operativa, che pesa le ricadute territoriali di un intervento, è un punto fermo del Piano di inquadramento territoriale, ed è lo strumento che consente di dare un significato ai “tavoli di concertazione e di progettazione comuni”.

Quinta riflessione. Anche nell’esperienza dei piani territoriali provinciali il principio della sussidiarietà è stato obiettivo costante, in particolare nella esperienza che ho vissuto direttamente per la redazione del Piano della Provincia di Ascoli Piceno.

Il metodo adottato che riconosce valore e qualità di un territorio, sia attraverso la “messa a sistema” delle proposte progettuali espresse dai Soggetti locali, sia attraverso la interpretazione della qualità delle risorse territoriali ed ambientali, ha comportato una serie di passaggi in rapporto alla adozione di strumenti di valutazione che consentono di connettere strettamente politiche e progetti agli obiettivi di tutela, valorizzazione e sviluppo.

Sesto punto. Credo che da queste riflessioni e da quanto emerso dagli interventi che mi hanno preceduto, derivino indicazioni che devono essere chiaramente contenute negli strumenti legislativi, nazionale e regionale, nel rispetto dei diversi compiti che spettano allo Stato ed alla Regione.

Una prima riguarda, è l’osservazione di Donatella Venti, la capacità di condividere, da parte di tutti i Soggetti coinvolti, il quadro conoscitivo che sta alla base delle scelte: debbo operare affinchè il “sistema informativo territoriale” diventi veramente la base comune delle conoscenze, superando la condizione che lo concepisce, come diceva lei stessa, come operazione autoreferenziata, chiusa in se stessa.

Una seconda è quella che faceva Paolo Avarello: la strada da percorrere è quella della “concertazione”, non certo quella dell’ ”ingegneria istituzionale” che faccia una suddivisione, con “bisturi” non idonei, delle competenze dei diversi livelli. Tale operazione risulterebbe anacronistica, assolutamente non rispondente alla realtà territoriale ed alle motivazioni che determinano le trasformazioni di tale realtà.

Una terza ricaduta riguarda il principio della perequazione: credo che debba essere ribadito che, se una collettività locale elabora progetti di spazi di vita e riconosce un “ambito di trasformazione” come “parte di città”, non debbano esistere ostacoli di natura fiscale o legislativa, che blocchino l’attuazione di questo progetto.

Una quarta indicazione riguarda l’utilizzo del metodo della valutazione che deve entrare come metodo di lavoro costante e deve affermare che tutte le trasformazioni che vengono pensate su un territorio debbono essere valutate. La ferma applicazione di questo meccanismo rende possibile che gli Enti Locali approvino direttamente i propri strumenti urbanistici: è chiaro che tale atto non può essere la “svendita” di un territorio, ma il riconoscimento delle “Autonomie locali” come “risorsa”, dando ad esse il potere di approvare all’interno di un processo di pianificazione, che ha valutato ed ha effettuato il riscontro delle stesse valutazioni. Non ha senso mettere bastoni tra le ruote ad un Ente Locale per interventi che rientrano appieno nella sua competenza senza provvedere, come avviene sovente nella pratica della pianificazione, a definire gli strumenti propri della capacità di governo propria dell’Ente di livello superiore.

Luigina Zazio Assessore alla Cultura Comune di Fermo

Per capire il senso della programmazione territoriale credo sia opportuno partire da alcune esperienze concrete: pochi giorni fa mi trovavo ad Amandola, in zona submontana, perché in quel Comune si è manifestata la volontà, di rilanciare un’area industriale ( individuata dalla pianificazione regionale degli anni ’80, l’area di San Ruffino, identificata come uno dei luoghi di sviluppo che avrebbero dovuto, nella logica della pianificazione regionale riequilibrare il forte contrasto economico e sociale tra le aree montane regionali e la fascia costiera. Quest’area dotata di urbanizzazioni primarie non è mai decollata mentre lo ha fatto, la più vicina area di Comunanza e per una ragione evidente: Comunanza si trovava nel tentativo soggetto agli incentivi della Cassa del Mezzogiorno.

In questo episodio ha trovato anche il riflesso di vecchie polemiche ma ha mostrato con assoluta evidenza come il problema della pianificazione non sia più neanche nello specifico approccio disciplinare quello di andare a individuare in vie teorica aree di sviluppo o di pensare che l’individuazione di aree industriali, di per sé, sia in grado di provocare uno sviluppo di tipo tradizionale e quantitativo.

Oggi abbiamo capito che ci dobbiamo confrontare qui ed ora, con le problematiche che il nuovo sistema globale del mondo ci propone: e allora ecco affacciarsi la comprensione del fatto che oggi la competitività non si svolge più soltanto all’interno della fabbrica o dell’azienda, che la qualità del lavoro così come è espressa e sempre di più sarà espressa sta in una qualificazione crescente e in un livello di conoscenze crescenti immerse nei prodotti che la nostra società elabora.

Risulta allora chiarissimo che la competitività a livello mondiale si gioca all’interno di sistemi specifici e dei sistemi globali in generale per cui quelli che erano, i concetti tradizionali di locazzazione industriale del sistema infrastrutturale limitato al rapporto tra parti costituite e parti non costituite del territorio è praticamente saltato: cioè oggi guardare al mondo senza ampliare il punto di vista in modo tradizionale è errato; i centri di riferimento fondamentali stanno saltando e, schematizzando, si può dire che nel mondo globale non ci sono più periferie, perché il sistema globale ha messo in discussione complessivamente tutte quelle che erano le caratteristiche tradizionali che rendevano utilizzabile o no, un determinato sistema insediativo.

Il legame con le caratteristiche del territorio che costituiva un tempo la condizione primaria dell’insediamento, per cui nell’800 si andavano a insediare le fabbriche normalmente vicino ai grossi centri di produzioni energetiche o altrimenti vicino ai grossi bacini di manodopera facilmente utilizzabili per la produzione, sono ormai condizioni che si stanno allentando in un mondo di relazioni in tempo reale.

Oggi noi dobbiamo ragionare su criteri e sistemi che stanno sempre più rapidamente modificando i concetti dello sviluppo della pianificazione, perché si è ormai compreso di dover fare i conti con la complessità ed è ormai impossibile fare una pianificazione che si basa su semplici ricette.

La pianificazione nella tradizione italiana in riferimento al modello italiano di sviluppo del dopo guerra, basato essenzialmente sullo sviluppo edilizio e quantitativo, ha oggi trovato i suoi limiti proprio nell’individuazione di parametri completamenti diversi: l’urbanistica, che tradizionalmente ha cercato di amministrare e gestire la rendita e quindi la capacità edificatoria dell’intero territorio, trova oggi i suoi limiti in un sistema produttivo globale che chiede più qualità, tra l’altro la chiede oggettivamente, la chiede nelle sue relazioni, la chiede anche nella valutazione dei costi.

Allora appare evidente come per la pianificazione, sia fondamentale discutere sul sistema delle conoscenze e del modo attraverso il quale noi acquisiamo queste conoscenze, altrimenti discuteremmo dei piani nel modo ancora tradizionale, cioè di semplice allocazione di destinazioni sia pur cercando di ottimizzare le scelte.

La qualità e specificità del territorio e il modo di confrontarsi dei piani con esse sono problemi assolutamente rilevanti e per niente risolti e che devono essere presenti nella nostra pianificazione, ma ancora restiamo nell’ambito di un approccio, diciamo, di tipo tradizionale perché parliamo ormai spesso di piano processo, parlare di ribaltamento del sistema tradizionale di approccio al piano ma ancora permane la legislazione ed il modo di operare in genere di sempre.

Pensiamo, tra tipi di legislazione recente, ad esempio alla legge sui parchi nazionali, che giudicando il territorio praticamente e definitivamente compromesso fosse possibile salvaguardare solo alcune parti del territorio, riportandole ad una gestione coordinata e saggia ma relegando, però, nella sostanza, il resto del territorio ad una sorte incontrollabile e negativa.

Ecco un approccio alla pianificazione che partiva da un pensiero sostanzialmente negativo, per cui in realtà i vincoli, gli impedimenti e le norme che venivano introdotte servivano per lo più a cercare di limitare i danni non a determinare un sistema integrato di qualità.

Ma quando abbiamo cominciato a riflettere sulla coopianificazione e concertazione ecc.., credo che ci siamo messi in condizione di superare quel tipo di approccio intanto perché penso che anche i parchi non si reggano se all’interno di un sistema complessivo, che dà a quei valori emergenti una rete di relazioni coerenti, una salvaguardia sostenibile e coerente dell’intero territorio anche attraverso una politica culturale diffusa in cui la qualità non è particolarmente da curare e possano venire meglio colte da tutte.

Pensiamo allora che sia necessario un approccio culturale diverso in cui la valorizzazione della pianificazione divenga anche una occasione di divulgazione per cui la cultura del territorio entri ad esempio a fa parte delle politiche culturali degli Enti Locali e della formazione scolastica di base: per cui la valutazione delle qualità del territorio possa divenire un elemento diffuso e correlato alla possibilità di operare una pianificazione davvero efficace e fatta per azioni in positivo.

Stiamo allora assistendo ad un autentico ribaltamento di fronte: riconosciamo che la Regione Marche, e l’insieme dei suoi piani, nella sua pianificazione di area vasta ha compiuto effettivamente un grosso salto di qualità, andando a confrontarsi con problemi prima del tutto inesplorati, quelli di pianificazione di area vasta; ha operato un salto, che comincia a porre dei presupposti, ma che certamente non ha esaurito la questione perché resta aperto il problema dell’efficacia di questi piani altrimenti noi consideriamo la pianificazione come un fatto concluso, per cui siamo soddisfatti di avere portato a termine un iter burocratico, per cui adesso tranquillamente ce ne torniamo tutti a casa nostra e continuiamo come al solito.

Volevo introdurre qualche altra “provocazione”, in questo mio intervento, perché mi ha molto stimolato la relazione di Achille Bucci, che mi fa riflettere su alcuni elementi, che cerco di proporvi, perché penso che l’integrazione di specificità nella complessità si rifletta nei dati da me enumerati in riferimento ad una riforma urbanistica di livello regionale. Intanto sappiamo come tutti gli strumenti che abbiamo nel nostro formulario, che va dai Piani Regolatori Generali ai Piani di Recupero, ai Piani dei Centri Storici, ai Piani del Traffico ecc. tutti questi strumenti, allo stesso modo operano sul territorio italiano, allo stesso modo nelle aree metropolitane e sul Comune di Palmiano che ha 200 abitanti.

Credo che vada registrata in modo non scandalistico la difficoltà dei comuni piccoli di adeguarsi al P.P.A.R. comuni piccoli nei quali la crescita urbana è un’assoluta rarità, per cui sarebbe meglio agire per supportarli di strumenti cognitivi,ecc. di spostare la nostra attenzione,ad esempio, dall’obbligo di redigere tutti i Piani Regolatori Generali, incentivando invece le azioni sul recupero dei Centri Storici.

Questa questione può meritare un approfondimento, altrimenti partiamo da alcuni presupposti teorici, essere quello della necessità di avere comunque un’omogeneità della pianificazione che pure è un’ esigenza, un’ esigenza anche per chi va a operare nel territorio, rispetto a una situazione che trova poi i suoi vincoli e le sue resistenze, in una realtà di fatto che in alcune aree e in specifici territori, non trova lo stesso tipo di caratteristiche dinamiche territoriali e produttive.

Ritengo quindi che dobbiamo proporci di elaborare non una ulteriore legge di procedure, ma proprio perché cominciamo ad avere piani che riguardano aree vaste si, ma non vastissime, possiamo cominciare a cogliere le specificità del territorio, riuscendo a capire ed interpretare le diversità e le complessità, al fine di rendere efficace la nostra azione e non quindi tendere ad applicare in maniera sistematica regole uguali per tutti, in situazioni molto diverse, approccio che in genere accentua le sperequazioni.

Un ultimo punto, che vorrei trattare è quello del paesaggio che qui è stato acutamente sollevato in riferimento al piano di Siena.

Bisogna intanto, partire da un presupposto: la stessa conoscenza è un obiettivo della pianificazione, perché un altro degli assiomi fondamentali su cui abbiamo sempre fondato il piano è stata la necessità di acquisire prima l’intero sistema delle conoscenze e poi fare le scelte: in genere, in questo modo, le scelte venivano fatte altrove, perché le scelte dei tempi è decisiva per l’efficacia della programmazione.

Quando abbiamo cominciato a confrontarci con i temi territoriali ci siamo accorti che i Comuni erano obbligati in adeguamento al P.P.A.R. un’analisi botanico-vegetazionale, ma nulla veniva richiesto sulla qualità del territorio agricolo, sul sistema di produzione agricola, o sulla salvaguardia in generale della struttura del paesaggio agricolo.

Ciò in riferimento non alla lettura tradizionale, alla storia del paesaggio agrario italiano di E. Sereni, ma ai processi produttivi in atto nelle campagne e alle loro trasformazioni e, in parte, alla crisi conseguente di manutenzione del territorio.

Nel PTC della Provincia di Ascoli Piceno avevamo cominciato a proporre azioni in positivo contrattando con la forestale per la ripiantumazione delle scarpate, cercando di mettere in atto quelle azioni che i soggetti pubblici istituzionalmente sono chiamati a fare in modo coordinato individuando priorità e pericolosità del territorio, su cui insieme si decideva di intervenire in maniera prioritaria.

Si tratta di un primo passaggio fondamentale, perché si cerca di passare al riconoscimento teorico di contraddizioni ed errori alla messa in campo di strumenti coordinati tra l’azione disciplinare e quella di governo per rendere efficaci le scelte.

Un altro importante obbiettivo è l’unificazione dei linguaggi e degli utenti: a titolo di esempio valga l’impostazione del PTC della Provincia di Pesaro costruito all’interno degli stessi uffici provinciali si era proposto l’obiettivo di dare indicazioni precise in primo luogo agli stessi uffici provinciali, sul modo di esaminare i piani e ai Comuni sul modo di redigere in maniera piana la propria pianificazione.

Può sembrare un obiettivo limitato, ma certo aiuta ad acquisire un comune terreno culturale soprattutto per la valutazione dell’efficacia delle scelte.

Nelle Marche ormai, con il grande patrimonio di piani disponibili, penso che il tema fondamentale della nostra programmazione si sia spostato, ripeto, sull’efficacia dei piani.

Il nostro approccio iniziale: facciamo i piani, cerchiamo di farli anche con approcci diversi, cerchiamo di farli perché comunque e decisivo avere un piano, si sta spostando sul confronto tra i diversi piani anche per misure l’efficacia dei vari approcci per arrivare al come continuiamo a pianificare, a quali sono gli esperimenti successivi, al fatto che dobbiamo, credo, scegliere alcuni campi di azione e alcuni progetti reali, per esempio di restauro del paesaggio, di recupero del territorio.

Nel P.T.C. della Provincia di Ascoli Piceno ne avevamo individuati alcuni, potrei citare per tutti la Rocca di Montevarmine, area di proprietà pubblica su cui è possibile una sperimentazione integrata dove operare davvero un esperimento culturale di pianificazione di area vasta.

La conclusione è che dobbiamo continuare a lavorare perché se non utilizziamo l’esperienza che abbiamo fatto con un confronto serrato ( ringrazio l’I.N.U. anche per l’occasione offerta ) e non valutiamo il portato generale del confronto che deriva da un’esperienza compiuta anche nei suoi limiti cercando di colmare questi limiti e di darci ulteriori strumenti di avanzamento.

Altrimenti tutto il nostro parlare di concertazione si tradurrà in un’esperienza ancora più deludente e frustrante.

Un piano è valido in quando getta le basi di un processo complessivo e graduale di ulteriore appropriazione delle conoscenze sperimentando, verificando e continuando a progettare nel confronto tra i vari soggetti, utenti sociali e protagonisti, a vario titolo, riservando anche una valutazione attenta, ma questo richiederebbe un altro intervento, al cambiamento della società e del rapporto pubblico/privato nel mondo delle decisioni in tempo reale.

Antonio Minetti Coordinatore Area 6 “Territorio” Regione Marche

Ringrazio cortesemente l’I.N.U. per l’opportunità di intervenire e di ragionare a voce alta in particolare attorno ai temi dell’efficacia e del coordinamento del e nel governo del territorio, da approfondire ancora in una prossima vicina occasione. Ragionare soltanto su questo e non sulla qualità dei piani né sull’ingegneria istituzionale o sulle metodologie o sui sistemi di conoscenza, sui progetti di paesaggio ed altro, ma soltanto su questo: efficacia, concretezza, integrazione dei sistemi d’intervento. Mettiamoci magari d’accordo soltanto su tre cose, ma quelle tre cose concertate e condivise seriamente, portiamole avanti, valutiamole, cerchiamo di misurarne l’efficacia, l’attuazione, i risultati, i limiti in un processo “circolare” di governo del territorio.

Credo che mai come in questi giorni il tema della concretezza stia sotto gli occhi di tutti, nel cuore e nella testa di tutti, per ciò che sta accadendo in Val d’Aosta, in Piemonte e nella pianura Padana; in questi giorni, ma anche tre mesi fa, due anni fa, quattro anni fa in Toscana e poi ancora sei anni fa nelle stesse zone di oggi. Non è possibile non dare una soluzione stabile e coordinata a questa frana fisica dei territori, che è anche frana politico-amministrativa, culturale, della organizzazione dei sistemi di governo del territorio, che poi sistemi appunto non sono, ma sommatorie informi e contraddittorie di interventi frantumati, a volte conflittuali anche nelle tecniche e nel dialogo difficile o inesistente tra i diversi pezzi della Pubblica Amministrazione.

“Repubblica” 11 settembre 2000: “l’Italia è un paese montagnoso che ha di sé un’immagine di pianura ( da una citazione di Marco Paolini); questo è l’equivoco identitario più spaesante e rovinoso, fonte di tragedie, lutti e di una vera politica economica”.

Questa mi sembra una considerazione fondamentale da girare agli economisti, affinché analizzino e diffondino i dati di una vera e propria politica economica della difesa del suolo a disastri avvenuti. Sembra ormai trattarsi di un settore importante, diventato purtroppo strutturale, dei bilanci pubblici sui capitoli della protezione civile a disastri avvenuti e tramite ordinanze e non sui capitoli ordinari della legge 183/89 e successive sulla difesa del suolo. Gli stanziamenti, i consuntivi, gli appalti aumentano nel primo campo d’azione e non nel secondo e quindi trattasi ormai di una vera politica economica della difesa del suolo, sostitutiva di un sistema ordinato di manutenzione continua e sostenibile del territorio, fiumi, pianure, colline, montagne, paesi, città, metropoli e infrastrutture; e lo scrive forte Michele Serra, che è un giornalista, non un urbanista o un pianificatore.

Allora io credo che non sia evitabile ragionare intorno all’efficacia degli strumenti di piano, come anche Luigina Zazio ha detto con la solita energia e intorno al tema dell’innovazione politico-culturale e dell’innovazione legislativa a partire, ad esempio, dal ruolo e dai contenuti del P.T.C. Piazzini prima ha rivolto a sé stesso e a tutti una domanda: che cos’è il P.T.C. ? Su che cosa può essere c’è un’indicazione normativa, che non so bene perché le Province e l’ U.P.I. non hanno valorizzato anche dal punto di vista politico istituzionale: nel decreto n. 112/98, c’è un articolo correttamente d’i indirizzo alle Regioni, che mette in capo al P.T.C. il ruolo di strumento della integrazione nel governo del territorio, assumendo oneri e onori del metodo della concertazione e della condivisione. Dovremmo in molti essere d’accordo sull’ipotesi per cui ad un solo territorio corrisponda un solo piano, il che non significa affatto che a un solo territorio corrisponda un solo livello di governo, ma anzi esso sia il risultato di un sistema di governi con le proprie competenze e responsabilità, ciascuno con il proprio ruolo partecipanti al tavolo della concertazione per il governo integrato del territorio, dove tutti hanno stabilito poche cose, ma concrete e da attuare in modo coordinato ed efficace.

Si assiste invece anche nelle Marche ad una ulteriore stratificazione dei piani; basti qui ricordare i cinque ambiti territoriali “ottimali” della legge sul ciclo idrico integrato, quattro dei quali dotati degli organi istituzionali. Autorità degli ATO, con Province e Comuni vigili e spesso diffidenti, per una ulteriore e concreta attività di governo del territorio, non soltanto per sistemare un po’ di tubi, che perdono acqua o per gestire meglio le captazioni, ma per avviare il governo di una componente fondamentale del territorio e dell’ambiente quale è l’acqua, i relativi usi e tutela.

Possiamo poi facilmente elencare i patti territoriali, le intese e gli accordi di programma, i patti interregionali, le Alpi e gli Appennini parchi d’Europa, il progetto Coste italiane protette, i programmi comunitari, ecc.

Credo allora che sia sul tavolo di molti di noi ed anche di una parte dei pubblici amministratori il grande tema del coordinamento e della concertazione per semplificare, per porre e valutare in modo trasparente l’efficacia della spesa pubblica in regime di riduzione della stessa.

Questo principio, in quanto condiviso, richiede alcune condizioni per verificarne l’efficacia; provo ad elencarne alcune:

Allora come tutto ciò può canalizzarsi verso la nuova legge urbanistica marchigiana, cioè come questa può porre tra gli altri il tema del coordinamento, del “piano territoriale integrato”?

Come è stato detto, nelle Marche siamo nella condizione favorevole di piani regionali esistenti - P.P.A.R. e P.I.T. - ; è vigente da due anni il Programma regionale di sviluppo; ci sono i quattro P.T.C. e alcuni piani settoriali di primaria importanza ( tutela delle acque, dell’aria, dei rifiuti, del trasporto pubblico locale); quello delle cave è nella fase delle osservazioni e si va al completamento della proposta di Piano energetico regionale. La concertazione è inoltre nelle Marche una pratica politico-istituzionale forte e sperimentata; proprio ieri con i rappresentanti degli Enti locali abbiamo chiuso una partita complessa, quella del trasferimento e riparto delle risorse finanziare statali per le competenze trasferite dal centro alla Regione ed alle autonomie locali.

L’Autorità di Bacino ha qui caratteristiche regionali, cioè governabile dall’interno, anche nei confini fisici di questa regione a parte alcune aree a nord e a sud, il che ci pone in condizione favorevole per le politiche di coordinamento; non siamo l’Umbria, che sta tutta dentro l’Autorità di Bacino del Tevere, non ci sono i problemi con il magistrato del Po.

Il processo di decentramento delle funzioni dovrebbe essere accellerato nei prossimi mesi, attuando la legge 10/1999 ed infine, ma non ultimo, l’obiettivo della sostenibilità ambientale, che in parte rinvia al Piano paesistico del 1989 e ad una cultura relativamente diffusa. Qui sposerei di più la tesi di Bucci, essendo prudente ed attento nelle valutazioni sulla qualità e sulla diffusione delle pratiche di attuazione del PPAR. Ci sono aree e soggetti a velocità e livelli di efficacia molto differenziati ed in questo quadro è bene, come dice Zazio, non legarsi ad una burocratica visione di un nuovo modello di P.R.G., uguale per tutti, ancorché “nuovo” anche in quei comuni, dove si contano in meno di cinque unità all’anno le concessioni edilizie rilasciate.

E, sopra e dentro molte altre questioni, quelle della sostenibilità ambientale e della tutela della salute, che sono funzione strettissima del coordinamento e dell’efficacia delle politiche territoriali ed urbane. Cosa pensiamo che sia un piano di tutela regionale della qualità dell’aria se non il governo integrato dei piani del traffico, della mobilità territoriale di persone e merci, della certificazione EMAS per le imprese, di nuove tecnologie produttive nelle fabbriche che hanno sopra i loro tetti 50-100-200 punti di emissioni in atmosfera, del passaggio a combustibili sempre meno inquinanti?

Ritengo quindi che debba essere raccolta la sfida e la provocazione positiva, intelligente della efficacia, della concretezza, della concertazione e che quindi anche la legge urbanistica regionale delle Marche possa essere un terreno sperimentale e dinamico di uno standard diverso, di questa frontiera più avanzata, certamente più difficile e non burocratica della pianificazione territoriale integrata.

Carlo Alberto Barbieri vice presidente I.N.U.

I lavori di questo pomeriggio, che ho il compito di introdurre, sono dedicati ad una discussione e ad un confronto che dovrebbero più direttamente essere finalizzati al bersaglio che l’iniziativa intende colpire e cioè indicazioni utili per la nuova legge di governo del territorio delle Marche.

Aggiungo che approfitterò dell’opportunità che mi è data, anche per sollecitare l’intervento dell’Onorevole Calimani che dovrebbe fare il punto sulla situazione nazionale, in questo momento di crepuscolo, per usare un termine poetico, della XIII legislatura. Una legislatura che con molte probabilità corre il rischio, ancora una volta, di essere un’occasione perduta per dotare il nostro Paese (dove ormai da qualche anno si discute di riforme istituzionali e costituzionali) di una legge nazionale per il governo del territorio: una legge non regolativa, ma una legge con valore costitutivo, per quella componente fondamentale di un paese, cioè il territorio, vista in tutte le sue espressioni: private, pubbliche, di sistema locale, di sistema sovralocale, di sistema nazionale, nel contesto europeo.

L’oggetto del Convegno concerne quanto sia opportuno o necessario, per la Regione Marche, avere una nuova legge per l’urbanistica ed il territorio.

Nel panorama nazionale, la Regione Marche si trova in una situazione particolare poiché ha tendenzialmente anticipato quella che, dalla metà degli anni ‘90, è sembrata configurarsi come una sorta di seconda generazione delle leggi urbanistiche regionali, innescata dall’entrata in vigore della legge di riforma delle autonomie locali n. 142 del 1990. Infatti è dovuto passare un po’ di tempo prima che le Regioni cessassero il loro lungo sonno legislativo (che le ha caratterizzate per tutti gli anni ‘80) e, a partire dal 1993, iniziassero di nuovo, con un impegno e con una ricchezza di contributo innovativo più recentemente consolidatasi, ad usare il potere che, prima la Costituzione e successivamente le leggi di riforma regionale, hanno dato loro e cioè il potere legislativo.

La Regione Marche vive una situazione particolare perché, prima fra tutte le altre Regioni, nel 1992 ha approvato una legge che ha recepito in buona parte lo spirito ed i contenuti della legge 142/90.

Se il fatto che si tratti di una legge recente, da soli otto anni in vigore (rispetto, ad esempio, ai 23 anni della legge urbanistica piemontese, seppure più volte modificata ed integrata), potrebbe indurre a ritenere necessaria soprattutto una sua piena applicazione, prima di impegnare risorse importanti nella direzione di una riforma radicale ed organica, ritengo, tuttavia, che ci si trovi nella favorevole condizione per compiere un lavoro che definisco evolutivo e cumulativo, che non sia di discontinuità con la legge che vige. Se in certe realtà regionali, la nuova generazione di leggi si caratterizza per l’importante discontinuità in alcuni punti con la legge che precede, nel caso delle Marche probabilmente si può trovare un punto di equilibrio (tra chi vorrebbe completare l’efficacia, gli effetti l’attuazione della legge del 92 e chi è proiettato ad innovare profondamente questa legge), aggiungendo cumulativamente e riformando le parti che chiedono di essere più consapevolmente ed organicamente definite non soltanto coerentemente con la legge 142/90, ma anche e soprattutto tenendo conto dei non banali cambiamenti in corso nel Paese.

In particolare la legge regionale dovrebbe essere più esplicitamente strutturata sulla cultura della copianificazione e della cooperazione di quanto non lo sia nel testo del 1992 (che è un testo interessante perché già di tipo decentrativo verso il basso, di competenze e materie fra loro separate con compiti che però restano ancora incardinati a ogni soggetto con scarsa comunicazione di tipo trasversale).

In sostanza si tratta di compiere il processo che la legge ha iniziato, disponendosi più orizzontalmente nel processo di pianificazione, non mantenendo una cultura ancora verticale e gerarchica sia pur fortemente decentrata com’è nella legge vigente. Ciò significa prevedere nella legge azioni di conferenze di pianificazione, di accordi di pianificazione, individuare quali sono i terreni della copianificazione, in che modo dialogano i piani e i livelli istituzionali e questi ultimi con i soggetti sul territorio, che non si esauriscono certo con quelli pubblici, ma sono prevalentemente soggetti privati.

Peraltro in questa fase della storia nazionale ed europea, è necessario lavorare anche all’aggiornamento di alcuni concetti basilari come quello di pubblico, di privato, di collettivo: stiamo andando verso una direzione di marcia che vede sempre di più una privatizzazione del pubblico ed una pubblicizzazione del privato, cioè stiamo assistendo ad una necessità del privato di forti partenariati col pubblico o assumendosi addirittura compiti del pubblico e viceversa. Certamente è in corso una revisione di questi concetti fondamentali che tuttavia dovrebbero essere ricompresi in una legge che non può soltanto “adattare” quella del ‘92, ma deve più profondamente cogliere tutta la ricchezza di questa tendenza convogliandola in uno stile, in un metodo di processualità orizzontale della pianificazione basato sulla copianificazione, poiché la sussidiarietà (che embrionalmente era già presente nella legge del ’92) deve essere accompagnata dalla copianificazione e dalla cooperazione, cioè dalla cultura della pluralità del processo.

L’altro elemento che la legge regionale dovrebbe cogliere come necessario anche se è una legge recente, è l’opportunità di utilizzare fino in fondo un dibattito, un’esperienza in corso, un avanzamento delle prassi di pianificazione che nei fatti ha già individuato come sia molto più utile per il processo di pianificazione distinguere le differenti nature del piano, i contenuti, la sua efficacia, la sua strumentazione, in due momenti o componenti: uno strutturale ed uno operativo.

La pianificazione è fortemente legata all’efficacia della pianificazione, all’autorevolezza della pianificazione, alla sua capacità di essere utile. La componente strutturale della pianificazione è idonea alla copianificazione ; per esempio è idonea allo scambio positivo e virtuoso di tipo orizzontale, plurale del processo di pianificazione ai vari livelli.

La componente operativa è una pianificazione efficace perché è quella che è strumentale alle azioni sul territorio in tempi certi e brevi affrontando (e forse risolvendo) una delle “malattie” della pianificazione, ovvero quella di non essere in grado di essere efficace nel tempo che serve ma di essere, al massimo, costruita sul tempo della procedura della pianificazione o sul tempo lungo e lunghissimo delle pianificazioni territoriali, ma raramente in grado di essere strumento “per fare” nel tempo giusto.

Questa distinzione è importante e le leggi regionali possono già da subito praticare questo terreno innescando processi di sperimentazione innovativa nelle prassi culturali, amministrative, politiche ed economiche.

Vi è però da evidenziare come, per sfruttare completamente le potenzialità di questa distinzione, non sia sufficiente l’azione legislativa delle regioni, poiché l’essenziale fondamento giuridico non può che derivare da un ordinamento nazionale; una delle ragioni della distinzione della natura strutturale e operativa risiede infatti in una questione che preoccupa l’urbanistica da molti anni ovvero la possibilità di pianificare il territorio individuando qual è il mercato urbano e qual è il mercato agricolo, la distinzione d’uso fra le aree edificabili e quelle che sono destinate alla costruzione della città pubblica ponendo legittimamente vincoli (che però decadono inesorabilmente dopo cinque anni, un tempo cioè assolutamente non corrispondente ai tempi dello sviluppo operativo della pianificazione).

Tutto ciò richiede al legislatore nazionale di scrivere nella legge di riforma del governo del territorio non come si fanno il piano strutturale e quello operativo da Catania a Merano, ma che questa distinzione consente al piano strutturale di essere conformativo del territorio e non conformativo della proprietà (ovvero che quello che è contenuto nel piano strutturale non decade dopo un certo tempo, a meno di un suo indennizzo) e che sono le grandi scelte della pianificazione quelle che consentono di dialogare con gli altri atti di pianificazione strutturale (quelli di area vasta); inoltre che la conformazione della proprietà, quella che deve essere indennizzata decorso un tempo ragionevole, è data dal piano operativo.

Tutto ciò non può essere contenuto in una legge regionale, la quale può invece opportunamente indirizzare il legislatore nazionale a fare in fretta legiferando su questi principi fondamentali, consapevole che finché ciò non avverrà, la legislazione regionale può soltanto introdurre importanti modificazioni di stile e di procedura ma non di sostanza.

L’opinione dell’INU è che una legge nazionale sia indispensabile: anzi, che sia già troppo tardi e che si debba fare in fretta, possibilmente in questa legislatura; diversamente è necessario che quest’ultima produca almeno due o tre cose, che servono a consentire rapidamente alla legislatura successiva di fare la legge di riforma nazionale.

Un’altra ragione fondamentale a sostegno della necessità della legge nazionale è data dalla questione del regime degli immobili, che non è affrontabile a livello regionale e senza aver risolto la quale molti degli elementi innovativi contenuti nelle leggi regionali assumono, come ho già sottolineato, il solo valore di scelta di stile di pianificazione.

E’ necessario che il legislatore nazionale legiferi su intere categorie di beni (ad esempio il territorio della trasformazione, quello della conservazione e riqualificazione, ecc.) e che sul regime degli immobili dica poche cose, semplici, che consentano di praticare l’urbanistica con strumenti e soluzioni tecniche già collaudate in tante sperimentazioni (come la perequazione urbanistica) dai Comuni grandi, medi e piccoli; si eliminerebbe così alla radice la questione di fondo della disparità di trattamento fra proprietari dei terreni e dunque del doppio regime degli immobili, delle aree vincolate e non vincolate, ma che soprattutto legittimi un’attività di pianificazione che stabilisca con atti di pianificazione strutturale la conformazione del territorio lasciando poi all’attività di pianificazione operativa il compito di stabilire il tempo della durata dei vincoli (quelli contenuti nel piano operativo) e il loro indennizzo.

Rispetto alle problematiche fin qui accennate non è un caso che la Conferenza delle Regioni, la cui posizione l’INU ha più volte concorso a discutere ed orientare in questi anni, non sia contraria alla legge nazionale, anche se viene, giustamente, richiesto che essa sia una legge non invasiva ma una vera legge di principi fondamentali.

Un’altra questione che richiede di essere affrontata dal livello nazionale è quella della copianificazione.

La copianificazione è materia oggi in buona misura entrata nella nuova attività legislativa delle Regioni, ma quando sono chiamati i poteri centrali a copianificare, è assai raro che essi assumano comportamenti coerenti a tale procedura, in assenza di una esplicita e cogente normativa dello Stato in tal senso. Infatti, per quanto una legge regionale possa affermare che, ad esempio, il Sovrintendente sia un soggetto che copianifica, nei fatti quest’ultimo risponde della sua missione e del suo mandato all’istituzione Stato. E lo stesso ragionamento vale anche per altri organi importanti dello Stato, settoriali soprattutto, o che siano operanti in un’attività processuale di pianificazione.

E’ necessario pertanto un ordinamento dello Stato che affronti alla radice questa questione: soprattutto per evitare, ad esempio, quello che è successo in Piemonte quando

Astengo tentò di “inventare” la copianificazione progettando nella legge urbanistica regionale 56/1977 il Comitato Urbanistico Regionale, una sorta di “conferenza di servizi” ante literam, dove sedevano tutti coloro che avevano titolo ad esprimersi sul territorio quando veniva esaminato un Prg per l’approvazione regionale. Nei fatti, però, il CUR ha funzionato, purtroppo, come una grande Commissione edilizia, senza mai produrre effetti di copianificazione, perché nessuno dei soggetti “statali” che doveva copianificare o cooperare alle decisioni si riteneva impegnato da una legge regionale, così producendo, il CUR, al massimo delle prese d’atto senza nessun effetto sul processo di pianificazione.

Un altro problema importante è quello che riguarda, in un’organizzazione a natura più processuale e orizzontale della pianificazione, il rapporto tra piani, tra quello comunale e quello provinciale o tra piano comunale e piano regionale e piani settoriali.

Su questo tema difficile è necessaria una riflessione sul cambiamento delle condizioni di contesto, per cui è indispensabile che le relazioni tra questi piani siano riviste profondamente.

Consideriamo ad esempio il rapporto tra piano comunale e piano provinciale. La legge 142/90 attribuisce al piano provinciale il compito di essere territoriale e di coordinamento e, in altra parte, afferma che la Provincia è Ente intermedio. Quindi il Ptc è un piano territoriale di un Ente intermedio che riguarda un territorio vasto e che coordina i piani comunali, ed è intermedio tra la pianificazione comunale e la pianificazione regionale, ovvero è intermedio tra il Comune e la Regione.

Ma alla luce dell’ormai condiviso principio di sussidiarietà, il concetto stesso di “intermedio” deve essere profondamente rivisto e reinterpretato anche sulla base della copianificazione e della cooperazione. Nei fatti poche sono le Province che stanno realmente riflettendo anche soltanto su che cosa voglia dire “coordinamento”, cioè come ed in che termini copianificare con i Comuni ed i piani comunali.

La Regione Marche mi sembra che abbia abbastanza bene interpretato una cultura della pianificazione d’area vasta come “valore aggiunto” di un processo e non come pianificazione di un livello sovrastante che impone (o indica) a quello sottostante che cosa deve o non deve fare. Questo è, ad esempio, proprio uno di quei temi e contenuti legislativi che non devono essere oggetto di una legge nazionale e che le leggi regionali non devono “ingessare” ma far nascere in modo condiviso.

E’ evidente che la distinzione tra componente strutturale ed operativa nel piano comunale indica nella parte strutturale quella più idonea al coordinamento da parte di un piano territoriale provinciale ed indica anche qual è la parte più efficace per una utile, efficace, copianificazione e cooperazione tra questi due atti di pianificazione ed un Quadro di riferimento elaborato dalle Regioni che produca valore aggiunto per il territorio.

In conclusione, vorrei sottolineare quali possono essere gli elementi che è necessario, è indispensabile fare subito, se la legislatura si chiudesse senza la riforma nazionale.

La prima questione è approfittare dell’imminente apertura della discussione sulla finanziaria 2001 per introdurvi qualche elemento che aiuti incisivamente i Comuni che stanno sperimentando tecniche perequative le quali stanno introducendo una maggiore efficacia nei piani comunali in termini, per esempio, di acquisizioni di aree, di costruzione della città pubblica, contestualmente alla costruzione della città privata, in termini di condivisione, di non conflitto tra rendita, profitto e diritti di cittadinanza, di non necessità di apporre vincoli urbanistici (che decadono dopo cinque anni). Un aiuto in una situazione in cui giuridicamente da alcune parti si sostiene che la parola perequazione oggi non sia scritta nell’ordinamento e che quindi non si possa praticare.

La seconda questione riguarda il fatto che, all’insaputa dell’VIII Commissione Ambiente e Territorio della Camera (in cui l’On. Luisa Calimani è autorevole esponente), il Ministero della Funzione Pubblica, per mandato dalla legge 59/1997, sta lavorando nell’ambito della delega al Governo in materia di Testi Unici.

Se l’INU ha ben capito, si sta predisponendo un Testo Unico su espropri e urbanistica (oltre che un Testo Unico sull’edilizia) e lo sta redigendo il Consiglio di Stato attraverso un gruppo di Magistrati. Recentemente è stato operato un allargamento di competenze, poiché è stato chiamato un urbanista (che noi conosciamo molto bene in quanto è il nostro Presidente dell’Istituto Stefano Stanghellini).

Allora, e per sollecitare anche l’opinione dell’On. Calimani, così come il Testo Unico del Ministro Melandri non si è limitato a riordinare articoli che esistevano già ma ha tolto e messo cose nuove, l’INU chiede che nei due Testi Unici sia colta l’opportunità di inserire o togliere qualcosa che anticipi o quantomeno aiuti il processo di riforma: per esempio, la distinzione fra strutturale e operativo nel piano comunale, potrebbe essere una questione che da inserire nel Testo Unico dell’urbanistica.

On. Luisa Caimani

Ho ascoltato con grande interesse gli interventi puntuali che si sono succeduti questa mattina e che rafforzano le ragioni dei principi contenuti nella proposta di Legge Nazionale sul Governo del Territorio.

Non è facile por mano alla Legge n.1150 che nel 1942 era una Legge innovativa e che ancora contiene elementi di grande attualità, ma che è stata in parte superata sia dalle profonde trasformazioni socioeconomiche, che dal dibattito culturale che ha prodotto alcuni Piani d'avanguardia a loro volta influenti sulla redazione del testo della Proposta di Legge che, come dice Avarello in parte "rincorre" gli eventi. In effetti la Legge si propone di governare ciò che è già mutato e di guidare ciò che è in atto, ma intende anche prefigurare nuovi scenari costruendo una disciplina urbanistica che sappia coniugare sviluppo e tutela, efficienza e copianificazione, certezza del diritto e sussidiarietà.

Rispondo alla domanda di Sauro Moglie sul "che fine ha fatto" la proposta di Legge e quali speranze ci sono per la sua approvazione.

Il comitato ristretto ha redatto un testo base, che giudico buono ma emendabile, adottato dalla Commissione VIII della Camera e pubblicato su Edilizia e territorio.

Sono stati auditi in modo informale, ordini professionali, FF.SS., ANAS, società autostradali, Regioni, ANCI, UPI, INU, Enti Parco ed altri soggetti, che hanno tutti confermato la necessità, anche qui ribadita, di una nuova Legge urbanistica nazionale, offrendo a questa interessanti e qualificati contributi.

Ma la proposta di Legge non compare più da tempo negli ordini del giorno della commissione VIII, nonostante l'apertura della sessione di bilancio e la Finanziaria non impediscano di trattare Leggi che non abbiano impegni di spesa: il che fa desumere che sia stata compiuta una tacita definitiva rinuncia alla sua approvazione; nonostante vi fossero le condizioni per farlo e fra queste la condivisione del Presidente del Consiglio Massimo D'Alema e del Capogruppo DS alla Camera primo firmatario della proposta anche da me sottoscritta.

È imperdonabile che non sia stato raggiunto questo obiettivo nel primo Governo di Centrosinistra della storia, che avrebbe dovuto costituire "l'habitat politico" naturale per assecondare quell'urbanistica riformista, che da anni attendeva il momento e il modo per concretizzarsi in una legge quadro sul Governo del territorio.

Legge che non solo non è stata trasmessa al Senato, ma non è neppure approdata all'Aula della Camera dei Deputati, non avendo concluso il suo iter in Commissione. E questo, nonostante coincidessero Presidente e Relatore per assicurare le massime garanzie di operatività, nonostante le tante audizioni informali avvenute confermassero, senza eccezione alcuna, l'esigenza di una legge quadro, nonostante l'INU nel suo XXI congresso ne avesse delineato efficacemente i tratti essenziali.

Ma da allora, da quel congresso, hanno perso vigore le spinte che inducessero Governo e Parlamento a considerare centrale il tema dell'urbanistica, sottraendolo alla marginalità in cui è stato collocato nel dibattito politico. E pure questo Governo ha saputo affrontare con efficacia grandi temi quali il risanamento del Paese, la riduzione del debito pubblico, l'ingresso in Europa, il federalismo amministrativo e la riforma Costituzionale.

Quest'ultima approvata dalla Camera e oggi all'attenzione del Senato ha la concreta possibilità di essere approvata in questa legislatura.

La modifica al titolo V della Costituzione, nonostante costituisca una reale riforma federale della Repubblica, è stata vivacemente ostacolata dall'opposizione Polo-Lega. È una riforma sostanziale che rovescia l'impianto della Costituzione vigente in quanto elenca in modo preciso le materie che rimangono di competenza esclusiva dello Stato e attribuisce alle Regioni tutto ciò che non è esplicitamente citato. Ma che c'entra questo con la Legge urbanistica?

L'INU lo sa molto bene. Sa che inserire il "Governo del territorio" fra le materie concorrenti, non è stato facile. Sa che se così non fosse, la nuova Legge Urbanistica Nazionale non potrebbe essere legittimamente approvata senza incorrere in un regime sanzionatorio da parte della Corte Costituzionale. Quindi inutile sarebbe stato il lavoro fin'ora compiuto e questo stesso dibattito. Ma il federalismo che di per sé non è solidale, non può spingersi oltre i confini dei principi che devono essere comuni in tutto il Paese, per non accentuare differenze e sperequazioni già fortemente presenti fra alcune Regioni.

Vi sono diritti fondamentali che vanno garantiti in tutto il territorio nazionale e che solo una Legge nazionale può imporre. In questa debbono essere contenuti gli elementi strutturali che riguardano la tipologia dei piani in rapporto alla validità dei vincoli, il divieto alla riduzione della superficie permeabile complessiva del suolo causa concorrente del dissesto idrogeologico, la revisione degli standard urbanistici che nei termini posti dal Decreto Ministeriale 1444 hanno perso gran parte della loro attualità.

Basta considerare i 4,5 mq/ab di edilizia scolastica destinati ad un fabbisogno per lo più soddisfatto; mentre il calo delle nascite soprattutto al Nord lascia inutilizzate le scuole esistenti, lo standard minimo imposto obbliga a costruirne di nuove, perché si riferisce al complesso della popolazione e non considera l'età della stessa (le sentenze pronunciate hanno indebolito comunque la rigidità delle quantità destinate ad ogni specifico standard).

Calcolare gli standard esclusivamente in metri quadrati di superficie non corrisponde alle esigenze più complesse di carattere localizzativo, gestionale, e quelle relative alla possibilità di utilizzare gli edifici esistenti o parte di essi come a volte accade per i servizi civici di quartiere.

Che dire inoltre del verde pubblico che anziché essere ubicato nelle aree libere dei centri edificati dove la gente vive, viene "catapultato" nei territori agricoli fuori dalla città urbanizzata per assicurare il rispetto formale degli standard.

La stessa tipologia degli standard dovrebbe essere rivista in considerazione delle nuove esigenze espresse da una società in continua trasformazione. Ad esempio l'Edilizia Residenziale Pubblica, in un Paese che ha la più alta percentuale di alloggi in proprietà e la più bassa percentuale di edilizia sociale potrebbe essere considerata un nuovo standard. Ora che si sono esaurite le risorse provenienti dall'ex Gescal e che i PEEP hanno dimostrato il loro limite, dovrebbe essere inserita in ogni area in trasformazione, una quota di Edilizia Residenziale Pubblica. Ipotesi che ho introdotto in una Proposta di Legge e che forse troverà concreta soluzione nella modifica che il Ministero dei Lavori Pubblici apporterà al Senato alla Legge sul Disagio abitativo, già approvata alla Camera.

Le Regioni avrebbero così a disposizione le aree nelle quali collocare i finanziamenti destinati all'E.R.P. la cui difficoltà di reperimento è stata finora la causa principale della incapacità di spesa e dei residui passivi persistenti.

In questo modo verrebbe data una risposta a quei ceti sociali oggi dimenticati per i quali la casa è un problema grave quanto la mancanza di lavoro. Si eviterebbe anche di costruire quartieri monoreddito dove il degrado urbanistico ed edilizio si accompagna spesso a quello sociale e la microcriminalità trova un habitat favorevole al suo radicamento.

Dare qualità all'ambiente urbano significa anche riconoscere la complessità e le contraddizioni come parti costitutive della città, mescolare i ceti sociali, esaltare le emergenze ambientali, architettoniche e la qualità degli spazi urbani, ridurre i disagi, le emarginazioni, le iniquità.

Una di queste è rappresentata dal doppio regime dei suoli favorito da un'applicazione inpropria della Legge Urbanistica vigente.

La risposta a questo tema costituisce uno dei capisaldi della Proposta di Nuova Legge Urbanistica.

È un problema che trova nella fiscalità sopportata dai trasferimenti immobiliari, uno dei maggiori ostacoli.

Per questo non è stato improprio porlo nella Legge Finanziaria con un emendamento che cito testualmente: "I trasferimenti di immobili inseriti in strumenti attuativi pubblici o privati, comunque denominati e nei comparti individuati ed approvati ai sensi delle norme nazionali e regionali del Piano Urbanistico Comunale finalizzati alla ripartizione perequata del valore immobiliare, sono soggetti all'imposta di registro in misura fissa."

Il Ministro Visco ha dichiarato la sua disponibilità e condivisione e al Senato il Governo potrebbe far proprio questo emendamento che alla Camera mi è stato chiesto di ritirare.

Se la Legge Finanziaria lo conterrà sarà risolta una questione di rilevanza “etico-urbanistica”. Le scelte di piano saranno tecnicamente più corrette e trasparenti perché slegate da pressioni improprie;

i proprietari di aree non saranno arricchiti o impoveriti dalle destinazioni d'uso dei suoli;

anche il Comune con le sue proprietà spesso adibite a servizi e strade potrà concorrere alla pari dei privati, ai benefici della perequazione;

sarà profondamente ridimensionato lo strumento dell'esproprio che oggi colpisce proprio chi con l'area destinata a servizi rende legittima ad altri la costruzione di edifici residenziali, commerciali o che comunque possiedono un valore immobiliare.

È un frammento di quella democrazia economica che vorremmo il più possibile estesa.

Concludo con un apprezzamento per questo convegno e, consentitemi, con una nota di soddisfazione per l'approvazione avvenuta alla Camera pochi giorni or sono della proposta di Legge di cui sono prima firmataria: "Restauro Italia - programma pluriennale degli interventi per la tutela e lo sviluppo di itinerari e aree di rilevanza storico-culturale e ambientale".

È un esempio di come le diverse discipline debbano integrarsi senza divisioni che sembrano invece permanere fra gli organi dell’Amministrazione dello Stato. Non so pensare alla riqualificazione del territorio senza il recupero dei beni architettonici, la riscoperta di antichi tracciati e dei segni lasciati dalla cultura dei popoli, che raccontano la storia e la civiltà dei luoghi, e possono condurre al recupero di identità perdute: è la prima volta che il restauro di questi beni è affidato ad un programma pluriennale e non alla episodicità degli interventi. Il ministro Nesi ha proposto di dare continuità alle risorse finanziarie necessarie all'attuazione del programma attraverso l'uso di una parte dei profitti delle società autostradali. È un'affascinante provocazione che i proventi di infrastrutture da alcuni considerate laceranti per il territorio siano finalizzate al suo recupero.

Mi auguro che anche questo convegno possa dare un contributo al raggiungimento di alcuni obbiettivi che si sono qui posti e che ho condiviso.

Francesco Caputo I.N.U. Toscana

Stasera rappresento la Sezione toscana dell’Inu, ma devo dire, per chiarezza, che sono anche il responsabile di un ufficio della Regione Toscana, in particolare di quella parte della struttura tecnica della Regione Toscana che ha la competenza sugli accordi di pianificazione e segue quindi la formazione dei piani comunali.

La legge regionale della Toscana, “Norme per il governo del territorio” (Lr 16.1.95 n. 5) è nata più di 5 anni fa, all’inizio del 1995, ed ha sperimentato per la prima volta alcune delle cose di cui oggi stiamo parlando.

Dovendo in pochi minuti descrivere la nostra esperienza, conviene sia pure schematicamente, affrontare pochi argomenti che ritengo principali, e che sono:

Va premesso, per capire bene l’esperienza toscana, che nel 1995, quando è nata la legge, la Toscana già godeva di una situazione della pianificazione ben affermata in cui tutti i Comuni della regione erano già dotati di piano ed anzi molti Comuni stavano rinnovando il proprio strumento di pianificazione. L’inizio dell’applicazione della legge si è quindi innestato su un processo di rinnovamento in atto indirizzandolo subito verso i nuovi modi di formazione dei piani.

Il nuovo sistema della pianificazione in Toscana si articola su quattro livelli: Il livello regionale, che è costituito dal piano di indirizzo territoriale (Pit), quello provinciale con i Ptc, e i due livelli del Prg comunale che viene distinto nel Piano strutturale e in un livello operativo che nella legge regionale 5/95 assume la denominazione di Regolamento urbanistico. Non esiste, nella nostra legge, gerarchia tra gli enti, e non c’è stato bisogno, per attuare la legge regionale del ‘95 della legge dello Stato. Non so se questo vuol dire che, almeno su alcune questioni, della legge dello stato si può far a meno e se, dalle cose positive della nostra esperienza concreta, ricavarsi un incoraggiamento ad avviarsi comunque su una certa strada.

I diversi piani devono essere fatti in modo da dialogare ognuno con il piano di livello inferiore e superiore. Ciò vuol dire che il Pit parla e dà indirizzi al Ptc provinciale e ai piani strutturali, il Ptc dà indirizzi ai piani strutturali dei comuni, di cui è il principale riferimento, mentre il Piano strutturale stabilisce prescrizioni per il Regolamento urbanistico. In un certo senso è come una cascata, ma una cascata di linguaggi, di logica e di impostazione che non corrisponde assolutamente ad una gerarchia tra gli enti, tanto è vero che nella legge toscana ogni ente approva il proprio piano.

Quindi è il Consiglio comunale che approva sia il piano strutturale, sia il regolamento urbanistico. In particolare il Ps viene approvato dopo che, con il metodo delle conferenze dei servizi fra le strutture tecniche della Regione, della Provincia e del Comune, si è verificata la compatibilità fra i diversi livelli di pianificazione e, se necessario, ad esempio in mancanza del Ptc provinciale o se si deve modificare contestualmente il Ptc, si procede attraverso l’accordo di pianificazione. Ne consegue che il Comune può in ogni momento provocare dal basso, per sua iniziativa e motivatamente, la modificazione dei piani di livello superiore.

Questo metodo stabilito dalla Lr 5/95 ha consentito, insieme con l’istituto di dell’accordo di pianificazione di avviare subito un’attività intensa di sperimentazione, anche delle nuove forme di pianificazione, senza che i Comuni abbiano dovuto aspettare che nascesse prima il Pit e poi il Ptc che in quel momento non c’erano ancora.

L’accordo di pianificazione è il momento in cui si forma il piano strutturale comunale, attraverso un metodo di conferenze tra le strutture tecniche degli enti “per il governo del territorio” cioè della Provincia, del Comune e della Regione. Ciò avviene con la verifica della compatibilità del piano comunale con i piani e gli atti di livello provinciale e regionale.

In mancanza dei piani di livello superiore, come è successo in questi primi 5 anni, l’accordo di pianificazione consente di definire contestualmente i necessari elementi, riferiti a quel territorio comunale, del livello regionale e provinciale, consente cioè di esplicitare e definire in quel momento gli indirizzi e le prescrizioni del Pit e del Ptc e del che valgono per quel comune. Facendo riferimento a questa verifica il Consiglio comunale adotta e approva il piano strutturale senza dover più sottostare a pareri.

In sostanza nella legge è ben affermato il principio dell’unicità e della centralità del territorio e quindi dell’unicità della pianificazione operativa: i piani sono diversi per livello di competenza e di efficacia, ma vanno tutti a confluire nel livello comunale. Questo perché il Comune è l’unico ente che ha la competenza per la gestione dell’urbanistica e della pianificazione operativa del suo territorio.

Questo nuovo modo di procedere ha provocato una grande attività di pianificazione, e oggi, a distanza di soli 5 anni dalla legge, abbiamo più della metà dei Comuni che hanno già avviato il procedimento di formazione del piano strutturale. Tra questi, più di 50 comuni, quindi 1/5 dei comuni della Toscana, hanno già il piano strutturale o adottato o addirittura già approvato. Negli ultimi tempi si sono poi finalmente aggiunti i Ptc provinciali. Nel giro di due anni 8 Province su 10 hanno approvato o almeno adottato i Ptc. Mancano ancora soltanto i Ptc della provincia di Prato e della provincia di Pistoia.

Per ultimo, o quasi, è arrivato il piano regionale, il quale è articolato in modo tale da innescare, d’ora in poi, un meccanismo di riallineamento complessivo della pianificazione, dato che prevede certi adempimenti dei Ptc che devono adeguarsi entro un anno. Se poi questi ultimi non si adeguano, il piano regionale si rivolge direttamente ai piani strutturali comunali che hanno un termine di due anni per adeguarsi al Pit.

Quello che interessa evidenziare stasera è che si è ottenuto di indirizzare l’attività di pianificazione comunale, peraltro già fortemente presente, in senso sperimentale, senza che la Regione scegliesse determinate scuole di pensiero e senza obbligo di imbrigliare la rappresentazione del piano in forme prestabilite. L’esperienza è stata molto interessante e proficua, che ha avuto due diversi campi di sviluppo.

Il primo campo è quello della sperimentazione della forma del piano comunale, cioè del “come” questo nuovo strumento, il piano strutturale, deve essere fatto per rivolgersi nel modo giusto al regolamento urbanistico, cioè alla parte operativa del Prg. Quindi il piano strutturale deve essere un piano di indirizzi e di prescrizioni con contenuti anche programmatici, con contenuti che vanno al di là dell’urbanistica che in questa sede non c’è tempo di descrivere. Non è sempre stato facile, soprattutto per un’evidente resistenza dei progettisti, però questo è un processo che si è attivato e sta dando i suoi primi frutti.

L’altra questione è quella del metodo di formazione attraverso gli accordi di pianificazione e le conferenze dei servizi.

Devo dire a questo proposito che la parola copianificazione, che ho sentito nominare diverse volte oggi, è assolutamente estranea alla consuetudine toscana. Noi non parliamo mai di copianificazione e ogni volta che esco dai confini regionali mi viene anche il dubbio di non capire bene cosa significhi. Noi abbiamo un preciso istituto stabilito dalla legge come procedimento amministrativo e metodo di formazione, quello dell’accordo i pianificazione. Nello stesso modo è sancito dalla legge il principio della collaborazione fra le strutture tecniche degli enti che hanno competenza per il governo del territorio (esclusivamente Regione, Provincia e Comune) ai fini della qualità tecnica degli atti e dell’efficacia dell’azione amministrativa ed è sancito il procedimento di formazione attraverso le conferenze tra le strutture tecniche degli enti. Si tratta, a parere di molti, di elementi tra i più interessanti, almeno sulla base della nostra esperienza, perché hanno consentito di portare ogni volta intorno ad un tavolo i tre enti, fin dall’inizio dell’elaborazione. Questo vuol dire che i comuni quando vogliono fare una variante o un nuovo strumento devono immediatamente deliberare e scrivere alla Provincia e alla Regione, comunicando quali sono gli obiettivi che vogliono perseguire e quali sono gli elementi di conoscenza che servono per attuare coerentemente e motivatamente quegli obiettivi di pianificazione in un quadro di verificata compatibilità con gli atti della Regione e della Provincia.

Su questa base si attivano le strutture tecniche della Provincia e della Regione e fin dall’inizio della progettazione, dell’elaborazione degli atti di pianificazione, i tre enti ragionano insieme per ritrovare la coerenza e la compatibilità fra gli atti dei diversi enti, ed è proprio questa compatibilità che deve essere esplicitata nel verbale della conferenza.

Tutto ciò non è stato facilissimo all’inizio e certamente non si è fatto da un giorno all’altro, quindi va dato per scontato che ogni accordo di pianificazione è un po’ meglio di quello precedente, perché si riesce con più chiarezza ad evidenziare in quell’atto quale è la parte di competenza della Provincia e quale è di competenza del Comune. Questo modo di procedere, tutto sommato, sta funzionando bene e sta dando dei grossi frutti che tra l’altro hanno contribuito in misura rilevante a formare, oggi, questa sorta di Pit “zero”, che nasce, anche questo, non dal nulla, ma da una serie di elaborazioni che sono state fatte dopo che la Regione aveva tenuto come riferimento, una serie eterogenea di atti di pianificazione (vincoli, prescrizioni e direttive) che derivava dalla precedente legge regionale e che indirizzavano la pianificazione comunale fin dagli anni ‘80.

L’altro elemento che nella regione Toscana si sta ormai praticando, è quello della scomposizione del piano. I piani regolatori (Prg) sono divisi in due atti assolutamente distinti. Il piano strutturale è quello che viene formato con il metodo di cui si è già detto ed è strumento valido a tempo indeterminato, non facilmente modificabile, senza efficacia operativa diretta, ma con efficacia ben precisa sul regolamento urbanistico che è la parte operativa del Prg. Invece il regolamento urbanistico è di esclusiva competenza comunale, ha un procedimento di approvazione semplicissimo, ed ha come riferimento obbligatorio, tutto ciò che dice il piano strutturale. È evidente quindi l’importanza, perché il Comune si muova agevolmente e con sicurezza nel suo ambito di esclusiva competenza, che il piano strutturale sia ben impostato.

Questa parte, quella dei regolamenti urbanistici, è quella che a distanza di 5 anni è risultata di più lenta attuazione. I Comuni che hanno il regolamento urbanistico sono ancora molto pochi. Di quei 50 comuni, di cui vi dicevo prima, soltanto 10 o 15 hanno già il regolamento urbanistico, mentre gli altri stanno vivendo una situazione di transizione, in cui hanno già il nuovo piano strutturale ma hanno ancora, come strumento operativo, il vecchio Prg sul quale si sovrappongono le nuove salvaguardie stabilite dal Ps.

I regolamenti urbanistici stanno quindi nascendo con qualche lentezza, e sarebbe interessante capire perché, e stanno nascendo non del tutto adeguati rispetto a quello che chiederebbe la legge, probabilmente non per un difetto della legge ma perché effettivamente si riscontra una certa difficoltà da parte di tutti (progettisti, amministratori, e tutti coloro che vi operano) ad entrare in questo quadro culturalmente nuovo che non è facile da acquisire, in cui si tratta proprio di riuscire anche a disegnare, a scrivere, a rappresentare i piani, a dare ad ognuno di loro i giusti contenuti che sono largamente nuovi e non praticati nelle esperienze tradizionali.

Come dicevo prima questo non è secondo me un problema della legge ma è piuttosto un’insufficiente applicazione delle potenzialità della stessa, almeno da parte di questi primi regolamenti urbanistici che, teniamo conto, sono quelli nati sui piani strutturali più vecchi, cioè i primissimi Ps che furono fatti convertendo le elaborazioni che erano già in corso, pensate ancora per piani regolatori di tipo tradizionale, non distinti in due strumenti di diversa efficacia.

Penso che sia questo il punto su cui deve lavorare ancora in Toscana, ma credo anche che, complessivamente, la legge regionale stia funzionando sia sul piano della capacità di tenere sempre insieme gli atti di pianificazione dei tre enti con procedimenti estremamente snelli ed efficaci, sia nel favorire queste forme di accordo di pianificazione e delle conferenze di servizi, sia nella scomposizione del Piano, anche se con certi limiti che probabilmente verranno corretti nei prossimi tempi.

Fausto Curti I.N.U. Lombardia

Una ragione di interesse del caso lombardo è la sua perfetta specularità rispetto al caso toscano, testé visto. Il confronto tra i due modelli illustra bene il ventaglio delle possibili direzioni di marcia delle leggi regionali e solleva un problema di coerenza d’assieme nel modo di governare il territorio nazionale, almeno riguardo alle fondamentali funzioni di tutela della salute pubblica e dell’ambiente e agli istituti basilari della proprietà e della fiscalità.

Come abbiamo visto, la legge toscana costruisce un’impalcatura strutturata di piani su diversi livelli, orientata alla tutela e alla valorizzazione di un ineguagliato patrimonio paesaggistico e architettonico. La sostenibilità di lungo periodo è il principio ispiratore della disciplina, e lo stesso concetto di “statuto dei luoghi”, che suona improbabile a un osservatore subalpino, ha manifeste radici storiche ed economiche.

Le recenti innovazioni legislative introdotte in Lombardia procedono invece a decostruire il sistema di pianificazione vigente, attraverso una serie di provvedimenti di settore che mirano in primo luogo ad agevolare lo sviluppo - di una delle regioni più sviluppate d’Europa. Il principio ispiratore è la liberalizzazione e la sburocratizzazione; il risultato ambito la snellezza delle procedure per edificare e per fare impresa, sovente confondendo i due termini.

Nell’intento di dinamizzare i processi viene decisamente rafforzata la funzione di programmazione e indirizzo strategico da parte della regione, attraverso un insieme di progetti di grande scala (reinfrastrutturazione, sistema eroportuale, bonifica idrologica, emergenza rifiuti, bonifica dei suoli e riqualificazione delle aree dismesse, ecc.) che mettono in gioco risorse e appositi strumenti di gestione. L’impegno è ben diverso dall’elencazione di obiettivi generali e speranzosi che alimentavano i Prs di prima generazione; che ora tornano a fiorire nei Documenti di inquadramento comunali.

Per converso viene progressivamente erosa l’architettura normativa della legge urbanistica regionale (51/75), di robusto impianto riformista, attraverso l’applicazione diligente dei meccanismi deregolativi introdotti in sede centrale (come l’apertura dello Sportello Unico), ma soprattutto attraverso tre perentori interventi legislativi il cui effetto combinato scompone la funzione regolamentare del piano;

I primi due sono in vigore, il terzo è stato reiteratamente respinto dal commissario di governo lo perché in contrasto con la normativa nazionale.

Provo, con qualche frammentarietà (che riflette la natura dell’oggetto in questione), a tratteggiare in breve gli intendimenti, i contenuti e i limiti di questi tre momenti salienti della revisione legislativa in corso in Lombardia, accogliendone la logica (decisa da un organo eletto con una maggioranza schiacciante) ed evidenziandone taluni rischi ed incongruenze.

La Super-Dia ammette l’autocertificazione di conformità del progetto alle norme vigenti in sostituzione del rilascio della concessione edilizia, non solo per ristrutturazioni pesanti ma anche per nuove edificazioni. Il principio sotteso è la condivisione delle responsabilità tra amministratori e amministrati, dove il cittadino (attraverso un suo tecnico) si assume la responsabilità del rispetto delle regole e il comune si assume la responsabilità di predisporle e di applicare le eventuali sanzioni, come se non si desse un rapporto di scambio forte tra convenienze contingenti dei soggetti che edificano e perpetua qualità dell’abitare della collettività insediata.

Al di là delle riserve di merito, quel che balza all’evidenza è la contradditorietà del ricorso all’autocertificazione col più generale orientamento della cultura urbanistica (e della Regione Lombardia) nel ridimensionare la cogenza e il grado di dettaglio del Piano Regolatore Generale. Nel caso di auto-dichiarazione di conformità, se si vuole comunque assicurare l’adeguatezza del progetto al contesto, il grado di specificazione preventiva dei requisiti del progetto (in altri termini del piano e del regolamento urbanistico/edilizio) ha da essere molto elevato; mentre la linea di condotta della Regione persegue un drastico indebolimento del piano, che arriva in molti casi ad ossificare piani regolatori vecchi di 20 anni, per sovrapporvi procedure speditive in variante.

Per paradosso osserviamo che, qualora il ricorso all’autocertificazione prendesse piede (rimuovendo le persistenti cautele dei tecnici più qualificati sulla spinta della disponibilità di altri) sarebbe del tutto vanificato lo stile “britannico” inaugurato dal Documento di Inquadramento milanese, che dedica la più parte del capitolo sulle regole (la sostanza tecnica del documento) a rimpiazzare gli apparati vincolistici della zonizzazione con una dettagliata procedura per l’istruttoria dei progetti presentati.

Più in generale, si può rilevare che nei Paesi che vengono presi a modello di flessibilità urbanistica, in particolare l’Inghilterra, la capacità Development Plan (un piano privo di forza legale) di garantire trasformazioni più che decorose dipende proprio dal fatto che la minor cogenza del piano è compensata da una puntuale regolazione della procedura di rilascio della concessione edilizia; il Planning Permission è rilasciato specificando analiticamente le condizioni cui il progetto deve attenersi e contrattando di volta in volta con il privato congrue compensazioni che forniscono al pubblico servizi, opere e quant’altro possa migliorare il progetto presentato.

Si tratta di un’impostazione di tipo casistico (come è proprio dei regimi di common law) e molto mirata, antitetica all’indiscriminato laissez faire che la procedura di autocertificazione di fatto introduce in Lombardia; ma che soprattutto pregiudica ogni possibilità di contrattazione pubblico/privato sugli interventi di trasformazione, se non addirittura (a parere di alcuni) la stessa legittimità giuridica degli oneri concessori.

Il secondo provvedimento che smonta l’apparato normativo e vanifica la pianistica in vigore, spesso già obsoleta di suo, è quello sui Piani Integrati di Intervento. La disciplina sui Pii unifica e generalizza le numerose figure di “programmi complessi” (Pru, Priu, Prusst,…) lanciate dalla Dicoter e utilizzabili anche per progetti non conformi alle regole della pianificazione ordinaria; peraltro anticipate dalla legislazione lombarda (e soprattutto dalla l. r. 22/86, Legge Verga).

Quel che fa la differenza tra la nuova legge lombarda e i bandi nazionali (ma anche di altre regioni, come l’Emilia Romagna) è il fatto che questi ultimi sono molto selettivi: solo alcuni progetti sono scelti, i migliori con le migliori ricadute sulla città. Viene così incentivata la competizione tra operatori (anche per ottenere la variante) e tra comuni (per ottenere i finanziamenti). Al contrario la l. 9/99 (combinata con la Dia e la nuova disciplina sugli standard) generalizza la deregolamentazione, saturando il mercato e il territorio. Si manifesta di nuova una secca divaricazione tra il criterio concorsuale, tipico di sistemi che assegnano i diritti edificatori discrezionalmente, e il carattere generalista del documento lombardo.

Da questo punto di vista vi è stata una frontale opposizione dell’Inu Lombardia che, prima dell’approvazione della legge, ha sollecitato almeno tre aggiustamenti nell’articolato (peraltro coerenti più con l’impostazione del progetto di legge che con la linea di riforma complessiva dell’Istituto); e precisamente:

Le prime due richieste hanno avuto qualche esito, la terza no. Il Documento di Inquadramento, che nel progetto di legge era facoltativo, nella legge approvata è reso obbligatorio in tutti i comuni già obbligati a dotarsi di Ppa. Si tratta di un rimando potenzialmente molto incisivo per correlare i prelievi urbanistici ai costi indotti, assicurando nel contempo il reimpiego in tempo debito per realizzare le opere di riqualificazione e infrastrutturazione necessarie agli interventi programmati.

Ma la possibilità di accompagnare la minor intensità nelle regolazioni sugli usi del suolo con una maggiore capacità di indirizzo concreto, in base a investimenti pubblici diretti e a prelievi mirati, è stata disattesa nei primi Documenti di inquadramento, che tendono a raccogliere il consenso diffuso su obiettivi generali e condivisi, ma del tutto inadeguati come base contabile per la ripartizione dei costi. Ed è questione ineludibile dopo la sentenza sulla decadenza dei vincoli e per non ridurre la redazione del piano triennale delle opere pubbliche (disposto dalla Merloni ter) alla banale elencazione lavori pubblici anziché a strumento efficace di programmazione e co-finanziamento, mobilitando risorse di diversa fonte.

Questo limite viene ingigantito dal nuovo progetto di legge sugli standard (“Disciplina dei mutamenti di destinazione d’uso e norme per la dotazione di arre per attrezzature pubbliche di uso pubblico), proposto a inizio anno, respinto dal governo, riapprovato a settembre in consiglio comunale, e di nuovo respinto dal governo.

La filosofia di fondo può essere riassunta in un ossimoro: flessibilizzare gli standard, che potrebbe risultare risolutiva in alcune aree urbane, come quella milanese, dove il collo di bottiglia dei 26,5 mq a standard richiesti dalla vigente legge regionale modera la possibilità riedificazione intensiva all’interno dei confini amministrativi; anche se già precedenti disposizioni ne consentivano la monetizzazione o il reperimento in altri comuni.

Come recita la relazione introduttiva, il progetto di legge vuole introdurre “una grande flessibilità nel reperimento degli standard, con possibili accordi tra i comuni contermini, e convenzioni per la messa a disposizione di infrastrutture di valenza sovracomunale, esistenti o in programma”.

Alcuni aggiustamenti nelle modalità di calcolo delle superfici a standard sono del tutto condivisibili. Ad esempio l’incremento da 100 a 150 mc p.c. (o a 50 mq slp) del valore medio di riferimento per il calcolo della capacità insediativa delle aree di espansione meglio riflette i modelli abitativi di una società opulenta. Questo già diminuisce di un terzo il fabbisogno di aree per servizi, che può essere ulteriormente ridotto a seconda degli indici di affollamento e delle tipologie edilizie previste.

Ma altri artifizi contabili sono più discutibili. A parte il dimezzamento degli standard minimi per insediamenti industriali e artigianali e il raddoppio per le grandi strutture di vendita (in linea di principio accoglibili seppure ne andrebbe verificato l’impatto diffuso con qualche simulazione), quel che fa problema è la ridefinizione delle modalità di computo degli standard minimi per insediamenti residenziali. In linea di principio lo standard rimane inalterato a 26,5 mq abitante, di cui almeno la metà per verde e sport mentre le altre quote diventano del tutto flessibili. Sono ammesse deroghe fino al minimo di legge pari a 18 mq ab. purché sia motivata la sufficienza di dotazioni inferiori nel Piano dei servizi.

Dicevo che crea un problema, perché quel 50 % a verde e a sport può essere localizzato in altri comuni (l’articolato non specifica “contermini” come fa la relazione introduttiva), oppure può essere compensato dalla dotazione di parchi regionali o sovracomunali non meglio specificati: il che equivale a consentire la contrazione dello standard dagli attuali 26,5 metri quadrati alla metà dei 19 metri quadrati disposti dal DM 1444/68.

Si tratta di un grave ridimensionamento della dotazione di aree ad uso pubblico, per di più lesiva di un’efficace compartecipazione dei privati nell’offerta reale di spazi attrezzati per uso pubblico, che il documento prospetta e vuole incentivare. Non bisogna dimenticare che lo standard non solo designa un rapporto numerico (supposto) congruo tra popolazione insediata e aree destinate a servizi, ma consiste in una proporzionale cessione gratuita di suolo al pubblico la cui decurtazione pregiudica la capacità dell’Amministrazione di negoziare la minor cessione di valori fondiari con altre prestazioni ed opere.

La novità di maggior interesse del progetto di legge è l’introduzione del Piano dei Servizi. Il piano deve essere redatto dal comune, sulla base di criteri regionali (da emanare entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge); deve documentare lo stato dei servi pubblici e di interesse pubblico esistente; deve indicare le politiche dei servizi da realizzare nel periodo di validità del piano e indicare modalità concrete per il loro reperimento.

La giunta regionale dovrà stabilire i criteri per l’elaborazione del piano valorizzando:

Riguardo al primo punto il documento può risultare utilissimo per costruire una strategia responsabile di welfare locale misto (pubblico e privato) e , da subito, per dare coerenza alla contrattazione delle compensazioni al pubblico avviata caso per caso sui singoli Pii in assenza di un quadro di riferimento spaziale, e con esiti talora incongrui (per cui si arriva al nonsense di pretendere dal promotore di un progetto di decente fattura la fornitura di interventi di mitigazione in altra parte del comune per rimediare ai danni di un intervento mediocre realizzato a minori costi da un operatore concorrente).

Alcuni limiti del testo (che potranno trovare soluzione nei redigendi criteri regionali) riguardano l’assenza di scale di priorità nel fornire servizi coerenti con la domanda locale; l’assenza di soglie prestazionali minime, o di indicatori di prestazione in grado correlare i servizi offerti ai diversi segmenti dell’utenza; e soprattutto l’assenza di criteri cogenti di accessibilità tra utenza e dotazioni, tanto più necessarie quanto più le aree e le attrezzature di servizio possono essere dislocate in altri comuni.

Anche l’obiettivo indicato nel secondo punto è pure del tutto condivisibile. Una maggior complementarità nell’offerta di servizi collettivi (anche di interesse sovraccomunale) favorisce una maggiore integrazione ed efficienza territoriale.

Il problema è che la possibilità di dislocazione intercomunale di alcune funzioni di servizio non garantisce di per sé una migliore reticolarità tra centri. In via spontanea, le logiche proprie dell’autonomia finanziaria municipale acutizzano la competizione fiscale tra i comuni contermini (cioè l’accaparramento delle funzioni lucrose e qualificanti e l’espulsione delle funzioni povere o intrusive), se non sono accompagnate da misure di perequazione intercomunale che correggano almeno in parte le disparità più vistose.

E’ un tema opportunamente segnalato alla discussione dalla relazione introduttiva dell’Inu Marche, ma ancora tutto da sviluppare, sia sul piano normativo che tecnico. Non mi risulta vi siano sperimentazioni in Italia che abbiano prospettato al riguardo ipotesi di lavoro mature e praticabili.

In prima ipotesi ritengo che per governare i conflitti itercomunali nell’allocazione di funzioni di servizio sovra-locale, (pubbliche, private o miste, siano esse generatrici di forti esternalità negative piuttosto che di cospicui impatti economici e ritorni fiscali) è necessario disporre

In assenza di scenari transazionali e fondi di compensazione è improbabile che si possano raggiungere intese multi-giurisdizionali durature con cui avviare l’attuazione cooperativa di servizi di interesse sovra-locale e l’integrazione dei bacini di utenza di centri diversamente specializzati.

Politiche di tale natura sono necessariamente multi-livello; richiedono l’impegno congiunto della regione nel rafforzare i poteri arbitrali degli istituti di co-pianificazione e nell’incentivare con contributi mirati o agevolazioni creditizie selettive il partenariato tra amministrazioni locali diverse, ma anche della provincia nel costruire tavoli di concertazione convergente e nel gestire le politiche di compensazione per loro natura di lungo periodo, perciò non delegabili credibilmente a volatili istituti pattizi.

In definitiva, le diverse parti della revisione legislativa in corso presentano insieme forti tratti di innovazione e di ambiguità, soprattutto nel rapporto col piano. Come dicevamo la Dia, in via di principio, richiederebbe una iper-specificazione del piano affinché l’auto-dichiarazione di conformità soddisfi a priori tutti i requisiti necessari a un buon adattamento progetto/contesto. In via di fatto azzera ogni possibilità di valutazione ambientale e urbanistica, pure richiamata nelle linee-guida regionali sulla pianificazione urbanistica e predisposta nel Documento di inquadramento del comune di Milano, che ambisce a svolgere una funzione paradigmatica. Qui la procedura valutativa in parte si applica a un diritto già assegnato attraverso il vecchio Prg vigente, in parte ad un diritto creato ex novo attraverso l’approvazione del Pii. Se praticasse, come dichiara, una funzione selettiva essa risulta esposta a un eccessivo tasso di discrezionalità e contenzioso finché non saranno definiti criteri di cernita comparativa abbastanza robusti da essere difendibili in giudizio.

Infine il progetto di legge sugli standard consente una decisa contrazione delle aree a servizio e un incremento dell’intensità edificatoria in comuni già densi, ma con qualche apprezzabile resipiscenza nelle disposizioni transitorie si prevede che “sino all’adeguamento dei piani regolatori generali, … si applica la normativa previgente.”

Per concludere, non nutro nessuna riserva di principio ad un approccio “conglomerate” alla revisione del piano “di tradizione”, realizzata per parti con diversi strumenti settoriali (per la riqualificazione, per le edificazioni di espansione, per i servizi e le infrastrutture, ecc.) che si interfacciano l’un l’altro con qualche elasticità. Il problema è assicurare un decente grado di coerenza interna e di compatibilità reciproca agli strumenti settoriali, altrimenti l’intersecarsi di procedure contraddittorie sottrae legittimazione senza far guadagnare tempo al governo del territorio.

Fortunato Pagano Presidente Osservatorio Nazionale INU

Federalismo e Riforma Urbanistica

Credo che l’attuale dibattito sulla riforma dell’ordinamento costituzionale in senso federale, suggerisca di fare qualche riflessione sul tema dei rapporti tra legge urbanistica quadro e leggi regionali.

Non credo che in questa legislatura, che ormai volge al termine, la riforma dell’ordinamento in senso federale possa essere approvata.

Le leggi costituzionali necessitano oltretutto di una doppia lettura da parte delle Camere.

Credo che comunque l’evoluzione dell’ordinamento in senso federale sia ormai inevitabile.

Non avremo, a mio modesto avviso,quale che sia l’esito delle elezioni, uno Stato Federale, ma avremo uno Stato articolato in Regioni con alcuni rilevanti connotati da Stato Federale.

In un quadro del genere (lo dicevo l’altro giorno in un convegno organizzato a Milano sulla legislazione urbanistica regionale) credo che possa ipotizzarsi il mantenimento della previsione secondo la quale, come oggi si avranno in materia urbanistica (anzi, in base all’emendamento da ultimo approvato dalla Camera, in materia di “governo del territorio” e non più in materia di urbanistica) competenze concorrenti dello Stato e delle Regioni.

Noi dell’I.N.U., come è stato detto, ravvisiamo ancora la necessità di alcuni principi fondamentali statali, atti in particolare a risolvere una questione che è di frontiera, sulla quale occorre soffermarsi.

Il problema per noi oggi di maggiore interesse non è tanto quello che si indica quando ci si chiede se l’urbanistica debba essere di competenza esclusiva delle Regioni oppure sia opportuno che essa sia oggetto delle suddette competenze concorrenti e comunque non è solo quello. La questione che più ci sta a cuore è una questione di frontiera tra quelle che devono essere affrontate in sede legislativa urbanistica e quelle che devono essere affrontate in sede di esercizio delle funzioni, che comunque rimarranno statali, relative all’ordinamento civile e quindi anche alla disciplina della proprietà.

Credo che ovviamente, nel riaffermare l’esigenza della previsione di competenze concorrenti, si auspica che non si abbia, come negli ultimi decenni, un concorso di legislazioni statali e regionali, ambedue ordinarie e di dettaglio.

Quella che si auspica da 50 anni (una disposizione transitoria della Costituzione, la numero IX, ne prevedeva l’approvazione entro 3 anni dall’entrata in vigore della Costituzione stessa) è una legge quadro, non certo ipertrofica (ovverosia contenente principi fondamentali di dettaglio), ma costituita da pochi essenziali principi fondamentali relativi, in particolare, alla questione della conformazione edificatoria della proprietà.

Credo che si debba riconoscere che, a volte, abbiamo attribuito troppa rilevanza alla mancanza di una legge urbanistica quadro. Infatti, se la stessa ha ritardato i processi di riforma urbanistica a livello regionale, ovviamente, non ha, però, precluso innovazioni del quadro normativo che si debbono, nel nostro Paese, più alle Regioni che allo Stato.

Non dimentichiamo che il primo conato di aggressione della complessa problematica della programmazione urbanistica e dei rapporti tra la stessa e la pianificazione (molto interessanti sono le considerazioni sul tema svolte questa mattina da Paolo Avarello) si è avuto a livello regionale.

Il legislatore statale ha, come è noto, mutuato l’istituto del Programma Pluriennale d’attuazione dalla legislazione regionale. La disciplina dei P.P.A. non ha poi, per lo più, trovato esemplari applicazioni. Credo che comunque oggi, nell’affermare l’esigenza dell’articolazione della pianificazione comunale, in due momenti, l’uno strutturale, e l’altro operativo, si tenda a rilanciare la funzione programmazione urbanistica.

I programmi complessi, i programmi integrati, hanno fatto la loro prima irruzione sul proscenio normativo in alcune Regioni. La legge 179/92 ha mutuato dalla legislazione lombarda le previsioni relative ai programmi integrati. Ne accennava già Curti.

In fondo, anche il progetto di legge urbanistica statale, che purtroppo, forse, non sarà approvato nel corso di questa legislatura, in parte sembra un progetto ricognitivo di principi affermati dalla legislazione regionale e ricognitivo, altresì di sofferti tentativi di aggressione del problema della indifferenza, mediante il ricorso a sistemi perequativi, che sono stati fatti non dalla legislatura regionale, ma dalle amministrazioni locali. Faccio riferimento alle sperimentazioni promosse in materia con alcuni piani da vari Comuni del Nord.

Quindi, non sovraccarichiamo di valenze la legge quadro, che pur è necessaria per le ragioni che indicavo prima.

Ritengo che di più pesi la mancata soluzione di un problema che è comunque da affrontare in sede di esercizio di funzioni legislative sicuramente di spettanza statale, cioè quello relativo alla disciplina della proprietà e con essa della disciplina della conformazione edificatoria. Come dicevo prima, è una questione di frontiera quella della conformazione edificatoria.

Credo che attraverso pochi essenziali principi fondamentali, come auspicava Paolo Avarello, si debba aggredire il problema dei vincoli ricognitivi.

Nello stesso momento in cui si affronta il tema della disciplina della conformazione della proprietà, necessariamente occorre affrontare in modo chiaro il problema dei vincoli ricognitivi.

Gli eventi degli ultimi giorni richiamano ulteriormente la nostra attenzione sulla importanza della questione. Pensate a quante aree interessate da esondazioni sono state edificate; trattasi di aree che, usando scherzosamente una locuzione cui già ho avuto occasione di fare ricorso, definirei da “inedificabilità consustanziale”.

Cosa vogliamo dal legislatore statale? Vogliamo solo che puntualizzi alcuni principi già affermati dalla giurisprudenza, che operi una distinzione tra vincoli di inedificabilità di natura urbanistica e vincoli ricognitivi; per consentire, in un quadro di maggiore chiarezza normativa, di individuare, con i Piani Territoriali Provinciali e con il Piano strutturale, parti rilevanti del territorio come parti insuscettive di conformazione edificatoria.

Il tema è molto interessante. Certamente, però, l’economia di questo breve intervento non mi consente di spingermi oltre.

Vengo ad affrontare il tema che principalmente sono stato chiamato a svolgere “linee di tendenza della legislazione regionale”. Ho qualche difficoltà a farlo in brevissimo tempo. Vediamo se mi riesce un tentativo di sintesi.

Credo che la cosa che unisce tutte le Regioni sia una manifesta viscerale avversione per il piano rigido. Tutti siamo ormai contrari alla rigidità dei vecchi piani, sovraccarichi di presunzioni, di rapida obsolescenza, piani con i quali si pretendeva di decidere la sorte anche del più remoto angolo di territorio comunale.

Qualcuno ha detto che il Piano è una estrapolazione immaginaria di ciò che potrebbe essere.

Si può dire, alla luce dell’analisi di molti piani rigidi dell’epoca contraddistinta da un dirigismo un po’ ingenuo, che il Piano era e spesso ancora è una estrapolazione immaginaria, qualche volta onirica, qualche volta irragionevole di ciò che si pretendeva dovesse essere o si pretende debba essere.

Unisce, da un lato il riconoscimento della necessità di abbracciare una visione processuale del Piano; dall’altra unisce l’affermazione di esigenze di flessibilità e di negoziazione.

Una, quella che merita minore attenzione, si configura in seguito agli interventi legislativi di piccolo cabotaggio di alcune Regioni ed ad interventi legislativi tesi ad uno sviluppo regolamentare di una disciplina di dettaglio statale, che finisce, poi, con il comprimere anche gli ambiti che, nel rispetto della Costituzione, dovrebbero essere riservati alle autonomie pianificatorie.

Un’altra linea di tendenza che si configura in seguito alla approvazione di leggi regionali organiche - che da parte dell’Osservatorio I.N.U. che rappresento sono state oggetto di analisi abbastanza approfondite e di valutazioni comparative - è quella che indicherei come la linea di tendenza contraddistinta da tentativi (di un certo respiro) sia di laicizzazione che di rilancio della pianificazione.

Tali tentativi sono stati fatti con le suddette leggi organiche, prestando attenzione ai rapporti tra la funzione pianificatoria e la funzione programmatoria, sui quali richiamava la nostra attenzione Paolo Avarello.

Prima di elencarli vorrei precisare che forse solo in Toscana si può incominciare a fare qualche bilancio degli indicati tentativi, che comunque speriamo abbiano in futuro successo.

Uno strumento di laicizzazione è l’articolazione della pianificazione comunale in due momenti, uno strutturale e l’altro operativo.

Altro strumento è l’applicazione del principio di partecipazione, collaborazione e copianificazione.

Una puntuale applicazione di tale principio può portare ad un contenimento dell’area delle presunzioni che hanno contraddistinto i vecchi piani rigidi.

Un ulteriore strumento di laicizzazione della pianificazione è costituito dall’applicazione del principio della sostenibilità.

A tal proposito ho apprezzato il riferimento contenuto nella relazione introduttiva fatta dall’I.N.U. Marche sull’esigenza di una integrazione nei processi di pianificazione delle valutazioni di impatto, che, a mio avviso, non sono da intendere in senso riduttivo come valutazioni di mero impatto ambientale, ma sono, invece, da assumere come valutazioni di impatto ambientale-urbanistico.

Continuando ad elencare gli strumenti della laicizzazione, prendiamo in considerazione la flessibilità. Nell’affrontare il problema dell’applicazione del principio di flessibilità occorre prestare attenzione alla rilevanza che possono assumere le verifiche di fattibilità che fino all’altro ieri non venivano fatte nei processi di pianificazione.

Si ha una terza linea di tendenza della legislazione regionale sulla quale ha già in parte fatto qualche anticipazione il mio amico Curti.

La Regione Lombardia è una delle Regioni la cui produzione normativa fa configurare questa linea di tendenza.

E’ la linea di tendenza delle Regioni che, in un’ottica di transizione, ravvisano l’esigenza di farsi per il momento carico solo, nella sostanza, del soddisfacimento delle esigenze di flessibilità e di apertura di alcuni spazi di negoziazione con i privati.

Trattasi di una linea di tendenza che fa configurare una privilegiata attenzione al ricorso a strumenti speciali e derogatori.

Dei problemi della flessibilità, non ci si fa carico in via ordinaria o promovendo un nuovo organico quadro, ma prevedendo detti strumenti speciali o di tipo derogatorio.

Non disconosco che gli strumenti che sono stati creati con leggi, che fanno configurare tale linea di tendenza, possano trovare un utile applicazione, ma ritengo che occorra avvertire i pericoli che presenta quella che, nel complesso, si può indicare come una aggressione iperpragmatica dei problemi estremamente complessi dinanzi ai quali oggi ci troviamo.

Scherzosamente di recente mi sono permesso di rilevare che non è più tanto da paventare l’integralismo dei fautori di una pianificazione dirigistica quanto quello dei pragmatici o degli iperpragmatici.

Alcune di queste leggi ragionali, come ricordava Fauso Curti, non omettono di prestare attenzione, dietro sollecitazioni qualche volta provenienti dal mondo culturale, ad esigenze minime di inquadramento e di coordinamento.

In Lombardia, in modo un po’ compromissorio, anche sotto la spinta dell’INU, è stato previsto, con la legge sui programmi integrati, un documento di inquadramento che è obbligatorio per tutti i Comuni tenuti a dotarsi di un programma pluriennale.

Se detto documento di inquadramento venisse promosso e redatto bene, potrebbe, sotto qualche profilo essere assimilato a quello che, secondo noi dell’I.N.U., dovrebbe essere il Piano Operativo.

Il ricorso a tale strumento purtroppo temo, però, possa valere in non pochi casi a fini di una “rottamazione” del piano e possa quindi far configurare l’abbandono del metodo della pianificazione.

Farò delle brevissime considerazioni conclusive. Credo infatti, di aver consumato il tempo a mia disposizione.

Voglio dedicare alcuni minuti all’indicazione di esigenze di approfondimento suggerite, a mio avviso dall’analisi delle linee di tendenza della legislazione regionale.

Un tema di approfondimento dovrebbe essere, oggi, quello relativo ai rapporti tra il Piano Territoriale Provinciale e il Piano Strutturale.

In breve, ritengo che, se dovesse trovare applicazione l’articolo n. 57 del Decreto Legislativo n. 12 del 1998, che tende ad arricchire di funzioni relative alla tutela della natura e dell’ambiente il Piano Territoriale Provinciale, una parte di quello che noi chiamiamo lo Statuto del Territorio la potremmo già trovare nel Piano Territoriale Provinciale. Qualcuno ha detto che detto piano potrebbe assumere il ruolo di “Sportello Unico di tutte le tutele”.

Se così fosse, potremmo avere già a livello di pianificazione di area vasta l’individuazione di molti di quei vincoli ricognitivi cui facevo riferimento.

In tal caso risulterebbe alleggerito il compito dei Comuni che predispongono un Piano Strutturale.

Come dicevo l’altro giorno a Bologna, risulterebbe in tal caso privilegiata la parte del Piano Strutturale comunale costituita dalla individuazione di obiettivi di medio e lungo periodo, che, a mio avviso, devono essere accompagnati dalla individuazione più di ipotesi che di previsioni.

Ancora una volta si deve cogliere l’invito ad accettare le incertezze di cui parlava Paolo Avarello.

L’individuazione suddetta dovrebbe spesso risultare accompagnata non da ipotesi secche, ma da ipotesi alternative di sviluppo, che poi si possono inverare o meno.

Accenno, infine, ad un tema che abbiamo già affrontato, ma che ritengo meriti un ulteriore approfondimento, ovverosia al passaggio dal piano strutturale al piano operativo.

Dicevo l’altro giorno a Milano e ripeto in questa sede che, se il piano operativo fosse veramente tale, dovrebbe essere preceduto da attente verifiche relative alla possibilità di vedere inverate le ipotesi formulate con il piano strutturale.

A monte dell’approvazione del piano operativo devono intervenire tutte le verifiche di compatibilità urbanistico-ambientali e le verifiche di fattibilità e magari anche le negoziazioni relative ai contenuti del piano stesso.

Se così fosse, risulterebbe valorizzata la valenza di programmazione del piano operativo, che risulterebbe prevalente rispetto a quella pianificatoria.

Avrei altre considerazioni da esporre, ma non posso abusare della vostra pazienza.

Michele Talia Presidente INU Lazio

Grazie per l’invito molto gradito ed anche per questa piccola variazione di programma che mi consentirà di rendere più rapide e in qualche modo più finalizzate le conclusioni che erano previste dal calendario originario dei lavori.

Questa tavola rotonda di chiusura ci consente infatti di passare sinteticamente in rassegna alcune esperienze di pianificazione condotte in questa Regione. Si tratta di un’attività tecnica e amministrativa che potremmo definire di successo anche se adottiamo un punto di osservazione molto ampio, tale da abbracciare l’intero quadro nazionale. Questa è almeno l’impressione che si ricava analizzando le recenti iniziative di piano adottate a Pesaro e nelle Marche da un osservatorio che non posso certamente definire privilegiato qual è quello laziale, che sicuramente non ha manifestato una eguale capacità nel ricondurre a sistema e a regola di governo i suoi nuovi orientamenti in materia di pianificazione.

Inizierei dando subito la parola al Sindaco del Comune di Pesaro, che è già riuscito ad adottare un Piano Regolatore di seconda generazione muovendosi nell’ambito della legge regionale del 1992.

Oriano Giovannelli Sindaco del Comune di Pesaro

Grazie. Credo che innanzitutto vada dato atto dell’importanza delle iniziative di oggi e della necessità che c’è di riprendere un attimo il filo del ragionamento intorno alle questioni legate alla Pianificazione Urbanistica e alla Programmazione del territorio.

A me sembra che le parole del nostro relatore siano fin troppo generose rispetto alle effettive condizioni nelle quali la Pianificazione Urbanistica avviene nella nostra Regione.

Innanzitutto, abbiamo una legge regionale, tra l’altro è il tema del nostro Convegno, ampiamente superata e, credo che anche le pianificazioni di area vasta dei Piani Territoriali di Coordinamento forse per la loro difficoltà iniziale ad avviare questo tipo di esperienza, si possano definire degli atti che hanno segnato in modo significativo un passo avanti nella Pianificazione Urbanistica.

A mio avviso c’è stata una cultura riformatrice non in grado di varare una legge su questa materia, ciò non è un buon segno, perché significa che probabilmente non vi era l’intenzione di fare una legge di principi poiché nella cultura riformatrice di questa maggioranza che ha governato il Paese in questi cinque anni non vi era una cultura federalista nel governo del territorio. Basta guardare a cosa avviene nelle politiche dei beni culturali ed ambientali.

In verità c’è una considerazione di sovranità limitata nei confronti delle Regioni e dei Comuni sulla questione della Pianificazione del territorio, ne sono un esempio lampante i centralismi che, in particolare all’interno della maggioranza, di un settore della maggioranza, vengono fuori intorno alle politiche dei beni culturali ed ambientali.

Questo ha pesato fortemente sul fatto che non si sia riusciti a fare una legge di principi a livello nazionale che, tra l’altro, doveva trovare almeno in parte la giusta collocazione all’interno del dibattito della Bicamerale sulla Riforma della Costituzione.

Ma anche su scala regionale il principio di sussidiarietà deve ancora fare consistenti passi avanti, e la nostra legge n. 34 ne è un esempio palese, essa è un prodotto in qualche modo contraddittorio tra una legislazione di tipo innovativo ed un Regolamento Edilizio di tipo regionale. Credo che sia una cosa piuttosto singolare che nell’epoca della sussidiarietà la Regione debba dotarsi di un Regolamento Edilizio Tipo, piuttosto , ci vuole un programma che tenga conto della nuova dimensione europea nella quale le regioni sono oggi collocate.

Anche l’Europa comincia a pianificare, non soltanto gli Enti Territoriali, teniamo conto dei grandi scenari e delle grandi opportunità programmatiche che una regione come le Marche può offrire, quindi vi è una propensione più che alla norma al programma, cioè al dibattito sui contenuti anche un po’ per cercare di avvicinare questi piani al sentire diffuso di una opinione pubblica sempre più sconcertata dal sovrapporsi di livelli di pianificazione di cui non coglie la necessità e l’efficacia.

Per quanto riguarda i P.T.C., do un giudizio sostanzialmente positivo su quello della Provincia di Pesaro-Urbino, perché non facendosi tentare da una cultura vincolistica ed esclusivamente normativa, ha cercato di essere un programma dialogante con la pianificazione dei Comuni.

Non conosco da vicino le altre esperienze pianificatorie dei P.T.C. delle altre Province; mi sembra, però che non ci sia un filo metodologico tra i quattro piani, ma questo può essere anche un bene.

In questo contesto, dobbiamo recuperare una chiarezza rispetto alle responsabilità istituzionali e credo che da questo punto di vista il principio di sussidiarietà deve essere estremamente chiaro, ritengo che un segnale significativo sarebbe che il Piano Regolatore si elabori nei Comuni che lo approvino.

Nell’ambito della cultura della copianificazione il rapporto con il Piano Territoriale di Coordinamento e il Piano di Inquadramento Territoriale delle Regioni, deve portare ad uno scambio davvero fruttuoso in fase di preparazione dello strumento urbanistico di un Comune e deve portare poi, nella fase di pubblicazione ed osservazione all’interlocuzione con l’Amministrazione Provinciale, infine sarà il Comune stesso a chiudere questa procedura.

D’altra parte, una recente sentenza ha fatto chiarezza sul fatto che i Piani territoriali di Coordinamento provinciali non possono modificare i Piani Regolatori.

Quindi, in sede di approvazione dovrebbero essere i Comuni stessi ad apportare le modifiche, l’Amministrazione Provinciale non può modificare i contenuti e credo che questo avvalori il concetto che il Piano viene partorito all’interno del Comune, e lì deve terminare la sua elaborazione e il suo percorso, proprio per valorizzare al massimo il concetto di cooprogettazione.

Nella nostra recente esperienza, abbiamo adottato un Piano Regolatore pochi mesi fa; si è cercato di portare avanti una esperienza di questo tipo che si ha dato l’occasione di attuare un dialogo tra il P.T.C. e il P.R.G. del Comune anche perché avevamo un P.T.C. non vincolistico, non normativo, orientato sulle questioni ambientali e con una impostazione programmatica che ci ha dato la possibilità di un confronto vero.

Penso che questo sia un passaggio che o si fa con la necessaria chiarezza, oppure tutta questa stratificazione di piani non porta bene al recupero di credibilità dell’Urbanistica nel nostro Paese. Oggi scontiamo uno stacco, una difficoltà nei confronti delle problematiche che vivono i nostri concittadini, la società che non fa giustizia nemmeno allo sforzo intellettuale che stiamo facendo intorno alle questioni urbanistiche, mi sembra, infatti, che questo sforzo è sproporzionato rispetto ai risultati che riusciamo ad ottenere in termini di ritorno da parte di una comunità civile che riconosce il lavoro che stiamo facendo.

Se dobbiamo essere onesti, il giudizio sulla pianificazione urbanistica, sullo sviluppo delle nostre città, sul rapporto tra sviluppo e ambiente è pesantemente negativo e non fa giustizia al lavoro da noi svolto: vuol dire che c’è qualcosa che non funziona!

Probabilmente ci sono alcuni elementi che dobbiamo sottoporre a radicale verifica: il primo è affermare con una certa serenità che la Pianificazione Urbanistica non è neutra ma ha dei contenuti politici, programmatici di cui bisogna assumersi la responsabilità.

La visione che ci ha esposto il rappresentante dell’I.N.U. della Lombardia, posso pensare che sia una visione coraggiosa nella condizione in cui c’è una cultura di governo nella sua Regione che, in qualche modo cerca di interpretare una aspettativa che delll’Urbanistica si ha, cioè quella di lasciar fare, nel modo più rapido possibile, cercando di superare i tempi morti di cui l’Urbanistica ha dato prova di sé e che in qualche modo intralciano lo sviluppo economico.

E’ necessario che ci si assuma la responsabilità, che si apra una dialettica, un po’ di passione civile intorno a queste tematiche per modificare quegli orientamenti, ma si tratta di una posizione che pur essendo tale sarà da me sempre contestata.

Ugualmente, da parte della cultura riformista, bisogna cercare di recuperare un po’ di più i contenuti che sappiano in qualche modo parlare ad un altro tipo di aspettativa che c’è intorno alle questioni urbanistiche.

Innanzitutto l’aspettativa di democrazia, è mai possibile che in questo Paese non si riesca a fare un passo avanti nella democratizzazione della materia?

Questa materia è ancora esclusiva da categorie chiuse, di gruppi di potere professionali o imprenditoriali e comunque patrimonio di categorie chiuse.

Gli esperimenti di democratizzazione sono pochissimi e spesso fallimentari, nel senso che quando vengono messi in atto, si viene attaccati, non solo dai portatori di interessi, cioè i costruttori che portano avanti la rendita immobiliare, ma si viene attaccati anche dai rappresentanti degli Ordini Professionali, dagli architetti, dai geometri, dagli ingegneri che fanno gli interessi dei loro datori di commesse piuttosto che portatori di cultura!

C’è un buco di democrazia su questi temi che fa spavento, la questione del rapporto tra Economia e Urbanistica va risolta non nel senso che si può negare la presenza del mercato; ricordo una definizione efficacissima sull’Urbanistica Riformista che diceva come quest’ultima è quella che sa che il mercato esiste e ci fa i conti, ma sa anche che c’è un interesse generale e quindi si impone l’obbligo di regolarlo questo mercato, non lo lascia fare, ma lo regola per tutelare l’interesse generale.

Insomma, credo che qualche volta siamo ancora vittime di una cultura tutta economicista, legata al ruolo dell’Urbanistica, come se essa dovesse rispondere soltanto ai problemi del costruire; addirittura ieri, il rappresentante dell’A.N.C.E., sul Corriere della Sera diceva:” è finito il tempo in cui bisogna pensare di costruire comunque e dovunque”.

Lo diceva i rappresentante dei costruttori, ma credo che in tanti nostri Comuni, parlo ai miei colleghi Amministratori, ancora quando si pensa ad un Piano Regolatore, si pensa ad uno strumento che va ad aggiungere qualcosa a quello che c’è già, e non magari che vada a togliere qualcosa di errato che era stato previsto in passato.

Diamo sempre per scontato che quello che si è fatto bene o male è acquisito e quindi il problema è solo quello di allargare, è allora che nascono queste ipertrofie incredibili di scarso senso concreto.

Ma oggi, è questa la cultura dominante, come se lo sviluppo avesse ancora solo questa faccia, una faccia economica, ma non ascoltiamo il cittadino che per la strada fermandoci fa le sue rimostranze tutte le volte che gli viene modificato e ridotto il suo spazio vitale.

Penso che ci sia da recuperare una visione più dell’Urbanistica per abbandonare quella puramente economicista , perché l’Urbanistica non è una base di supporto dell’attività economica, c’è da recuperare, e con coraggio il concetto di ecologia quale componente ineliminabile della nostra cultura.

Credo che sia troppo facile parlare in questi giorni di disastri ambientali, tra l’altro in regioni come la Valle d’Aosta, la quale non è certo una regione che si è lasciata andare al massacro del territorio, però il problema è che nella cultura dell’Urbanistica riformista l’ecologia non ha tradizionalmente lo spazio che giustamente si è conquistata.

Spesso non si parte nelle analisi, nelle decisioni da una verifica profonda delle logiche fisiche del nostro territorio, dei problemi connessi alle scelte che facciamo o che abbiamo fatto nel passato.

Dobbiamo prendere atto del fatto che si tratta di un tema troppo forte per essere messo insieme agli altri. Altra questione che dovrebbe caratterizzare l’Urbanistica riformista è il rapporto tra inclusione ed esclusione che è il grande tema dell’epoca moderna della globalizzazione; esso è quello che ripropone con logiche molto diverse da quelle del passato il dramma dell’inclusione o dell’esclusione della minoranza.

Secondo me è importante pensare ai temi infrastrutturali perché oggi l’Europa comincia a ragionare anche in termini di pianificazione; che tipo di relazione c’è tra i nostri Programmi di Inquadramento Territoriale e le logiche pianifcatorie europee, i grandi corridoi di sviluppo? Che cosa producono? Cosa cambiano?

Sono interrogativi che non ci siamo fatti fino in fondo, eppure su questi temi si gioca l’inclusione o l’esclusione.

Ma proviamo a considerare la questione su una scala più piccola, abbiamo affrontato in passato con grande successo, almeno nella mia città e in gran parte di questa Regione, il tema dell’inclusione di cittadini che venivano dalla campagna verso la città; oggi abbiamo di fronte a noi un problema non da poco che è quello dell’inserimento dei cittadini immigrati che sono assolutamente indispensabili al nostro modello di sviluppo.

Abbiamo degli esempi drammatici, i quartieri anni ’70 della periferia di Parigi che erano presi un po’ da esempio come modello di integrazione, vediamo oggi che cosa hanno prodotto.

Sono spesso dei luoghi esplosivi di fondamentalismo religioso piuttosto che di intolleranza, bisognerà pur riflettere.

Che cosa significa da noi questa integrazione? Il rapporto tra Urbanistica e gli orari interni di integrazione ed esclusione, non tanto di stranieri, ma di giovani, per esempio; essi vivono la città in orari ed in tempi completamente diversi da quelli che lavorano.

Se l’Urbanistica tornasse a parlare di queste cose forse potrebbe recuperare il rapporto e la sua credibilità nei confronti dei cittadini.

Da ultimo il tema dell’identità; questo mi sembra piuttosto consistente, non credo, come dice qualcuno che la Pianificazione Urbanistica sia soltanto Pianificazione di Area Vasta e che ai Comuni è rimasto poco non così non risulta!

Credo che i temi di cui abbiamo discusso ora e quello dell’identità richiamino un ruolo fondamentale dei nostri Piani Regionali Comunali che potranno avere una nuova primavera rispetto al loro ruolo. Mi riferisco a cosa sono le nostre città, quelle che abbiamo costruito negli ultimi decenni rispetto al tema dell’identità che è un tema subdolo, che sta sotto pelle perché può avere due significati diametralmente opposti: l’identità come logica di chiusura con la testa rivolta al passato, come razzismo, oppure l’identità come apertura alla storia ed al cambiamento.

Il dibattito sulla città moderna e sull’architettura ci riporta così al centro del tema dell’identità, perché noi in un’era globalizzata, non possiamo fare in modo che l’austriaco Haider, o qualche altro esponente politico della Val Padana interpretino a loro modo il nostro senso di identità.

Il bisogno di identità lo dobbiamo interpretare partendo dai valori forti della nostra storia, architettura ed urbanistica, che possono dire una parola fondamentale su questo terreno.

Ma la città che abbiamo costruito in questi decenni non ha dato una risposta soddisfacente, per questo motivo, forse è necessario riflettere concretamente sul rapporto tra Urbanistica, Architettura e identità della città.

Io credo, in sostanza, che se fossimo in grado di rivolgere il tema di questo dibattito sul ruolo della Pianificazione e sul ruolo dei Piani regionali e comunali con il coraggio di tornare a riempire di contenuti sociali e politici le scelte che facciamo, potremmo forse risvegliare una passione civile per i luoghi in cui viviamo, lavoriamo, cresciamo i nostri figli ed abbiamo le nostre relazioni sociali.

In questo modo torneremmo a dare un ruolo a tematiche che altrimenti si perdono nella logica dei poteri ed in quella degli interessi, fattori che allontanerebbero la società dai concetti suddetti che ricoprono un ruolo vitale per il futuro della società stessa.”-

Michele Talia Presidente INU Lazio

Ringrazio il Sindaco Giovannellli per il suo intervento appassionato, che si è sviluppato a tutto campo e che in qualche modo semplifica il mio compito finale di effettuare le conclusioni di questa giornata, anche perché ha tratteggiato molte delle questioni più generali che impegneranno il nostro Istituto in vista del prossimo Congresso dedicato a “Il progetto della città contemporanea”.

Tra le molte questioni che sono state toccate e che meriterebbero una attenta riflessione ce ne è almeno una su cui vorrei ritornare, seppure con una semplice battuta; e cioè che proprio la passione che ha utilizzato il Sindaco per indicare i problemi di un’urbanistica che non riesce a parlare alle persone e ai non addetti ai lavori consente forse di alludere alle motivazioni dietro le quali si nasconde l’incapacità dei cinque anni di legislazione nazionale che abbiamo alle spalle a produrre una legge credibile e convincente sul governo del territorio.

Non è stata solamente l’incapacità di una classe dirigente che non è riuscita a produrre una legge di principi, e che non si è impegnata nella elaborazione di attente e forse pedanti regolamentazioni della normativa in materia urbanistica, ma deve aver influito anche un’attenzione e una pressione dell’opinione pubblica non proporzionata alla importanza della posta in gioco. E’ accaduto infatti che i lavori parlamentari hanno coinvolto un numero molto ristretto di specialisti e di “appassionati”, con la conseguenza che quando si è determinato il tradizionale ingorgo di fine legislatura l’obiettivo di pervenire alla approvazione della riforma è finito all’ultimo posto nonostante l’ampia convergenza politica che era ormai stata raggiunta.

Ritornando ai miei compiti di moderatore darei ora la parola al Presidente dell’U.P.I. Marche che forse ci parlerà anche dell’esperienza recente della Provincia di Pesaro per quanto riguarda il Piano Territoriale di Coordinamento, a cui lo stesso Sindaco Giovannelli aveva accennato nel corso del suo intervento.

Palmiro Ucchielli Presidente U.P.I. Marche

- Io volevo innanzitutto ringraziare per questo invito e porgere il saluto delle Province marchigiane.

Noi stessi come Province marchigiane e Unione delle Province Italiane pensiamo a momenti di riflessione sui temi di governo del territorio, della Pianificazione urbanistica e così via, perché è evidente che c’è bisogno di un confronto forte fra gli addetti ai lavori, ma soprattutto di un confronto teso anche a coinvolgere i protagonisti principali.

Credo che, dato il momento in cui si svolge questa importante iniziativa, subito a ridosso di nuovi disastrosi eventi che ripropongono all’ordine del giorno l’assetto e la gestione del territorio, mi viene naturale pensare che forse, in questa fine legislatura, era preferibile che il Parlamento concentrasse i suoi sforzi a varare l’esistente proposta di legge in materia di governo del territorio, oltre che a cercare con ogni mezzo di varare la riforma elettorale, per dare più stabilità al Governo del Paese.

Come responsabili del governo del territorio dobbiamo dare atto all’impegno sempre profuso su tali tematiche dall’I.N.U. e dalle sue sezioni regionali; impegno culturale di cui in questi ultimi tempi alcune Regioni hanno fatto tesoro, predisponendo leggi in materia urbanistica ispirate ai principi ed ai criteri da esso sviluppati all’interno di un dibattito serrato e vivace che ha fatto uscire definitivamente la questione urbanistica dalle vecchie logiche paludali degli ani ’80.

Anche ciò contribuisce a rendere urgente una Legge di Principi nazionale, all’interno della quale possano realizzarsi coerentemente le varie disposizioni legislative regionali: ciò oltre al fatto di garantire standard di comunicabilità tra le varie discipline regionali, è anche necessario per chiarire, sancire e consolidare in modo inequivocabile dal punto di vista giuridico, la portata e la forza dei nuovi principi fondanti, qui già ampiamente illustrati.

Con tale partita si gioca anche la scommessa non secondaria che la pianificazione urbanistico-territoriale torni ad essere materia principe dei tecnici e degli amministratori, e solo eccezionalmente degli avvocati; perché quando siamo a questo vuol dire che manca il Governo, i processi politici, pianificatori urbanistici.

Come Presidente dell’U.P.I. Marche, nonché della Provincia di Pesaro e Urbino, ritengo che anche per la nostra Regione sia giunto ormai il momento di mettere mano ad una nuova legge, che rispettando e facendo tesoro dell’originalità delle esperienze compiute in questo ultimo decennio, le proietti nel nuovo contesto politico-istituzionale, che nel frattempo si è determinato grazie all’entrata in vigore di importantissime e fondamentali leggi di riforma riguardanti il sistema delle Autonomie Locali, come il nuovo Testo Unico degli Enti Locali, approvato lo scorso 18 Agosto, nonché il modo di essere di tutta la pubblica amministrazione nel suo rapporto con i cittadini, oltre che con le categorie sociali, che determina il mestiere e i compiti di ognuno di noi, o per dirlo come Leonardo Sciascia “a ciascuno il suo” , dopo anni di dibattito e di discussioni da questo punto di vista.

L’approvazione del P.P.A.R. nel 1989, immediatamente cogente, sia nei confronti del pubblico che del privato; la L.R. 34 del 1992 che fra le prime in Italia attribuì alle Province il complesso delle funzioni urbanistiche e su questo la discussione è tutta aperta, avete sentito anche le considerazioni del Sindaco di Pesaro; anche se dobbiamo dire che nell’esperienza pesarese c’è un governo concertato, poi, anch’io ho fatto un’esperienza di Sindaco e sono per semplificare al massimo le cose, però c’è bisogno di un governo complessivo di un territorio regionale, di un territorio Provinciale e di una armonia dello sviluppo da questo punto di vista.

Credo che ha consentito quel tipo di strumento e una Pianificazione Urbanistica di Area vasta pur senza vincoli diretti, insomma, uno strumento molto flessibile importante l’approvazione del Piano Territoriale di Inquadramento Regionale e direi ormai con differenze anche dei Piani Territoriali di Coordinamento Provinciali siamo ad un punto importante nelle Marche.

Noi abbiamo approvato definitivamente il Piano di Inquadramento Territoriale Provinciale e penso che sia stato un fatto importante su cui ritornare a ragionare e discutere insieme in primo luogo con i Comuni e con la Regione.

Penso anche all’esperienza positiva dei PRUSST e dei Patti Territoriali, proprio qui ci sarà un altro Convegno per fare il punto su queste questioni delle esperienze di governo concertate; abbiamo concluso proprio ieri un accordo con la nostra Regione sul tema delle autonomie di grandissimo rilievo: un D.P.C.M. è un modo di lavorare, di concertazione dei Piani Territoriali, anche dal basso, sono segni evidenti del percorso forse culturalmente non eclatante, ma certamente concreto, di tutto rispetto con peculiarità che andranno salvaguardate e valorizzate.

La necessità di sviluppare fattive forme di coordinamento fra i Comuni, si sta già discutendo di una nuova legge dopo la 265 dell’Unione dei Comuni, montagna e non, il riconoscimento definitivo del ruolo delle Province come Enti di Governo del territorio, l’affermarsi della cultura della Sussidiarietà-Cooperazione-Concertazione, l’esigenza di instaurare procedure il più possibile semplificate, l’assunzione del concetto di Urbanistica come disciplina generale per la tutela ed il governo complessivo del territorio e delle sue risorse, sono alcuni dei principi generali che hanno guidato le Province e anche le realtà Marchigiane, in particolar modo della Provincia di Pesaro- Urbino, pur nella diversità delle impostazioni e dei risultati, nella stesura dei loro P.T.C. e che con piacere ho ritrovato, insieme ad altri interessantissimi aspetti, nella proposta di legge attualmente in discussione in Parlamento.

I suddetti concetti, oltre a quelli relativi alla Perequazione Urbanistica, al Piano Strutturale come Piano delle Invarianti non indennizzabili, e alle verifiche preventive di sostenibilità ambientale e territoriale, dovranno costituire, a mio avviso, i punti di riferimento generali da cui partire per la definizione della nuova legge urbanistica regionale.

Potrei qui fare una serie di esempi, ma questo poi, penso che porti il Sindaco a dire “approviamo noi definitivamente i Piani Regolatori”, perché è evidente che in base all’attuale legge, i P.R.G. vanno prima nelle Commissioni Comunali, poi in Consiglio, poi vanno in Comitato Tecnico Provinciale , poi in Giunta, infine in Consiglio; non dico ora per le cose importanti, di verifica con uno strumento di area vasta provinciale, per tutta una serie di sciocchezze, è evidente che passa un’altra linea se non stiamo attenti, cioè quella di una cultura che ho sentito echeggiare ed è quella delle non regole.

Nell’avviare un lavoro di questo tipo, non dobbiamo mai perdere di vista la specificità delle nostre realtà, di una miriade di piccoli Comuni, 246 Comuni , tolti 5 o 6 sono tutti di piccole dimensioni, 20-30-40 mila abitanti, nella mia Provincia sono 40.000 i Comuni sotto 30.000 abitanti.

In tale contesto mi viene da pensare che la prima e più necessaria riforma da fare sarebbe quella di istituire in modo generalizzato Uffici Urbanistici Intercomunali, per l’unione di più Comuni, sfruttando e sostenendo al massimo le nuove potenzialità apertesi in questo campo, grazie sia alle Unioni dei Comuni, che a quelle che verranno determinate dalla nuova legge oppure dall’esperienza che si è avviata con qualche difficoltà degli Sportelli Unici per le attività produttive.

Ritengo infatti che, per la complessità ed interdisciplinarietà delle problematiche, non vi può essere una buona urbanistica e un corretto governo del territorio, che sta in capo ai Governi locali, ai Comuni, alle Province, alla Regione, in assenza di adeguate strutture tecniche in grado di gestire con competenza e professionalità Piani e Progetti; se poi, come è auspicabile, oltre a strutture tecniche pubbliche competenti e forti si affiancassero amministratori capaci ed efficienti, tutto ciò sarebbe cosa ottimale, ma non sempre è così.

Voglio concludere queste mie brevi considerazioni con una iniezione di ottimismo, auspicando che anche nell’Urbanistica le Marche riescano per il prossimo futuro a fare quanto già fatto nel settore dell’economia, della piccola e media impresa, dove, dopo lunghi anni di “oscuro” lavoro, all’improvviso, il suo sistema produttivo artigianale-industriale, si è imposto all’attenzione nazionale per la sua originalità ed efficienza, tanto da assurgere alla dimensione di vero e proprio modello nel quadro delle esperienze più avanzate del nostro Paese.

Penso che dal punto di vista dell’Urbanistica, noi possiamo dare un modesto contributo al quadro nazionale.

Un contributo dal punto di vista della capacità del governo del territorio dell’Urbanistica, con una nuova cultura più attenta nell’uso del territorio, nell’impatto con l’ambiente, nella manutenzione del territorio. Perché poi ci accorgiamo, come in questi giorni, quando arrivano i drammi, che è comunque un bel pezzo dell’economia nazionale anzi, è anche un laboratorio.

Michele Talia Presidente INU Lazio

A conclusione del programma del pomeriggio darei ora la parola all’Assessore regionale all’Urbanistica e ambiente, augurandomi che questo intervento costituisca l’occasione per ribadire l’impegno della Regione Marche in vista della predisposizione di un nuovo testo di legge con cui riordinare il governo del territorio.

Roberto Ottaviani Assessore Urbanistica e Ambiente Regione Marche

Direi che questa riflessione è più che mai necessaria, anzi fondamentale. Questa richiesta di rivedere la nostra legge regionale, tenendo conto delle esigenze che, a distanza di 8 anni, essa pone, sia nei limiti ma certamente anche nei suoi aspetti positivi.

Io non sarei così negativo nel giudizio della sperimentazione della legge regionale, tenendo conto che nella nostra regione ci sono esperienze legislative interessanti – mi riferisco all’applicazione del P.P.A.R., come la stessa deliberazione del P.I.T. – sono strumenti che indubbiamente questa regione si è data nel governo del territorio.

Proprio questo concetto del governo del territorio ha fatto sì che anche recentemente ad esempio, si sia voluto (anche se in parte è un tentativo non riuscito) unificare alcuni ruoli fondamentali che all’interno dell’organizzazione regionale si hanno, tra quelli che erano i lavori pubblici e un certo tipo di impostazione, anche culturale, sul territorio e quello che è la neonata sensibilità ambientale.

Dico neonata perché certamente essa ha una data molto recente, per quanto riguarda il Ministero dell’Ambiente, altrettanto per quanto riguarda per esempio le nostre realtà locali. Ci sono quindi dei processi culturali che impongono ovviamente delle riflessioni diverse.

Io quindi direi questo: è stata interessantissima la provocazione, io la prendo così caro Sindaco, fatta da Giovannelli, quando dice se è giusto che i comuni si approvino i P.R.G. da soli. Be!, io credo che questa provocazione sia estremamente interessante e stimolante, perché poi Giovannelli successivamente nel suo intervento faceva notare tutta una serie di esigenze, di riflessioni sui principi normativi che sono elemento fondamentale e mi riferisco anche alla sua sensibilità. Ripeto mi fermo per ora su quest’aspetto ambientale oltre che su quello politico-sociale di identità, di democrazia e quant’altro.

Ecco, che io credo che questo sia l’oggetto interessante di riflessione che noi ci avviamo nel ripensare una legge Regionale, cioè quello di riflettere soprattutto sui principi.

Io credo che quello che manca all’interno di una seria riflessione politica sia una chiarezza sul modello di sviluppo attuabile e su una condivisione ovviamente di questo modello, soprattutto da parte degli amministratori, a tutti i “gradi”, diciamo così, dell’impegno politico e sociale che essi hanno.

E qui credo la necessità di fare una grossa riflessione perché, come dicevi giustamente tu, noi andiamo a rispondere con strumenti, come quello della pianificazione urbanistica, e quindi con la legislazione ad essa correlata; andiamo a rispondere alle esigenze e al modello culturale, sociale e ambientale, se volete, che vogliamo raggiungere.

Credo che il problema nasca qui. Molto spesso questo sistema di controlli sia dal basso che dell’alto e quant’altro nasca da questo problema. Perché? Ovviamente io non parlo di Pesaro, perché sicuramente Pesaro può essere un ottimo modello anche di esempio per carità, ma io mi riferisco, caro sindaco, al modello di sviluppo del tuo entroterra; lì qualche contraddizione secondo me c’è. E’ vero che ci sono sindaci illuminati, ma ci sono anche sindaci o paesetti nelle nostre vallate che hanno ognuno la propria zona industriale; ognuno poi ha tutta una serie di complesse infrastrutture a loro servizio. E’ questo cosa comporta? Comporta un continuo processo di edificazione, che, come s’è detto prima, impatta. E dove andiamo ad edificare? Dove andiamo ad edificare le fabbriche? Ovviamente nelle zone pianeggianti.

Tenendo conto che la nostra regione è fortemente carente da questo punto di vista, noi andiamo ad edificare vicino ai fiumi.

E i risultati ce li abbiamo, non c’è bisogno di arrivare in Piemonte, basta pensare all’esperienza dello scorso anno, il 1999, nel nostro centro Marche; nel 1998 stesso danno, e via di seguito. Allora, se vogliamo in qualche modo ripensare a queste cose e soprattutto darci delle regole ci avvicineremo di più alla gente quando parliamo del modello di sviluppo che vogliamo percorrere.

Questa è la riflessione forte, perché oggi viviamo delle contraddizioni enormi; io credo che le pressioni che un amministratore locale vive, riguardo il piano regolatore, riguardo questo strumento fondamentale di interessi, siano enormi.

Poi c’è il problema della democrazia, dove democrazia vuol dire anche democrazia delle forze deboli della nostra società. Molto spesso, quando si fanno i Piani Regolatori, sono i professionisti, i costruttori e quant’altro, i primi ad essere interessati, i primi a seguire con attenzione tutto il processo di realizzazione di questi.

Noi abbiamo bisogno, invece, di introdurre da un punto di vista legislativo una riflessione sul processo di democrazia, coinvolgendo in qualche modo quelle forze sociali che sono tendenzialmente escluse da questo processo. Credo, quindi, che anche questo principio di riflessione sulla nostra legge, sulle norme che ci vogliamo dare per il nostro territorio, sia fondamentale.

Io ho una sensazione: avendo vissuto per tanto tempo in una grande città, non delle Marche, credo che la nostra realtà marchigiana, formata da un milione e mezzo si e no di abitanti, con un territorio non grandissimo, possa essere vissuta.

Voi architetti, infatti, che siete degli esperti, definite la nostra realtà con un termine che è quello di “città diffusa”; ed è per questo che l’aspetto programmatorio deve assolutamente far capo ad una produzione legislativa che investa una dimensione almeno regionale, come ambito, come territorio, perché credo che questa sia la dimensione che ci tutela.

Credo che una riflessione sui principi sia un elemento estremamente importante nel dibattito che dovremo andare a creare per ripensare una legge Regionale che tenga conto di queste nuove sensibilità. Sono questi, infatti, quei 2 o 3 concetti che sono stati ripetuti più volte; quella, appunto, della perequazione, quello della democrazia e quindi degli interessi deboli e ovviamente il tema, quello secondo me più spinoso, del rapporto ambientale e delle esigenze che molto spesso vengono espresse anche dagli amministratori locali, dato che non sempre chi ha una visione del problema locale riesce anche ad avere un’ottica più ampia e più articolata in una dimensione di globalizzazione.

Dentro questa riflessione vanno fatte e avviate anche tutta un’altra serie di riflessioni sulle procedure, e anche qui, io credo che l’esigenza di chiarezza ci sia. Noi oggi stiamo vivendo, – per lo meno da quello che ho percepito io, facendo tra l’altro una fatica immane dato che non sono un tecnico, un esperto nella programmazione – ci stiamo trovando di fronte ad un processo anche eccessivo, qualche volta, di pianificazione, di programmazione e di sovrapposizione, con tutte le difficoltà che poi troviamo all’interno dello stesso organo regionale; nel senso che anche all’interno dello stesso organo regionale abbiamo problemi di dialogo tra i diversi pianificatori, come le Autorità di Bacino, i P.I.T., i P.T.C., in tutto questo poi si sovrappongono come elementi di elasticità, gli Sportelli Unici, i programmi urbanistici complessi, i programmi di riqualificazione, i contratti di quartiere, i PRUSST, i patti territoriali e non so quant’altro.

Credo che il problema ci sia e vada affrontato in maniera da raggiungere un processo di semplificazione.

Ma semplificazione non vuol dire, assolutamente, cercare scorciatoie a problematiche complesse che investono la dimensione sociale, culturale e politica di una società estremamente complessa come la nostra.

E’ vero che i tempi di trasformazione della nostra società si sono enormemente velocizzati; è vero che la gente ti “tira per la giacchetta”, come diceva Giovannelli, ed è questo, quindi, uno degli obiettivi fondamentali nella riflessione sulle procedure e sulla semplificazione.

Abbiamo sentito parlare dell’esperienza toscana, abbiamo sentito parlare dell’esperienza lombarda, io posso dire di non avere soluzioni in tasca, non so cosa possa essere meglio. Certamente questa è una riflessione che ci deve coinvolgere tutti, perché questa è un’esigenza sentita soprattutto dagli amministratori locali che hanno bisogno di dare risposte e darle in tempi relativamente brevi. Non abbiamo più i tempi secolari della nostra storia di urbanizzazione, dei nostri centri storici; oggi abbiamo l’esigenza di rispondere in tempi brevi ma salvaguardando alcuni elementi fondamentali sul modello di sviluppo che ovviamente sta intaccando risorse non riproducibili, le crisi che affrontiamo, come quella dei grossi contrasti sui materiali inerti e quindi sulle cave, sono un esempio di un interrogativo che assolutamente ci si deve porre e che non ha soluzioni in tempi brevi o scorciatoie da un punto di vista politico e pragmatico, soprattutto per chi amministra.

Sicuramente, quindi, tutto ciò necessita di una grande riflessione, che ponga ovviamente alla base di tutto, questo tipo di dibattiti. Ringrazio l’I.N.U. per il contributo a questa riflessione che ci ha dato l’opportunità di riflettere anche a noi amministratori, soprattutto perché spesso ci troviamo di fronte a tanta frenesia e poca capacità di riflettere sulle problematiche che spesso ci investono, spesso siamo trascinati in tutto questo; ben vengano allora i contributi dei tecnici o degli esperti e, in questo senso, l’assessorato è sensibile a questo tipo di richiesta di revisione legislativa, ha in animo di avviare una serie di incontri su queste tematiche forti, in maniera tale da fare il punto, una sintesi, diciamo così, prima di tutto ideale-culturale, nonché poi operativa, per poi ovviamente dar luogo ad una proposta di legge da parte degli organi più tecnici e quant’altro.

Questa è un po’ l’idea sulla quale ci si vuole muovere perché, ripeto, il primo dibattito che dobbiamo fare è un dibattito più politico, più ricco di contenuti dato che questi sono gli elementi fondamentale di questo importantissimo strumento, che è quello dell’urbanistica, che abbiamo tra le mani tutti quanti, sia da tecnici che da amministratori.

Io vi ringrazio di questi contributi che oggi ho potuto ascoltare, per me è stato un momento estremamente arricchente e spero che questi contributi possano essere oggetto di confronti successivi che in qualche modo ci daremo, come appuntamenti futuri. Grazie.

Conclusioni

Michele Talia Presidente INU Lazio

Grazie assessore. A conclusione dei contributi così densi e stimolanti che l’iniziativa dell’INU Marche ha sollecitato con la sua iniziativa vi chiedo dovrò approfittare della vostra pazienza dal momento che, pur non volendo trarre delle conclusioni da una materia così ricca e complessa, dovrò comunque richiamare le ragioni per cui Sauro Moglie mi ha invitato a chiudere i lavori di questo interessante convegno.

Dietro questa scelta vi è infatti la volontà di collegare più strettamente il dibattito di oggi con i lavori del prossimo XXIII Congresso dell’Istituto Nazionale di Urbanistica che si terrà a Napoli alla fine di novembre, e che ha visto la Sezione Marche attivamente impegnata nella organizzazione della Seconda sessione (“Il piano come riferimento”) di cui io svolgerò appunto la relazione introduttiva.

Tra gli obiettivi più rilevanti del Congresso vi è quello di verificare come, nel quadro dei profondi cambiamenti che sono avvenuti nel corso degli ultimi anni, il fare urbanistica è ugualmente mutato, e soprattutto ha acquisito dimensioni profondamente diverse, qualificandosi contemporaneamente come strumento di amministrazione e di progetto, come riferimento per le politiche urbane di carattere più generale che vengono utilizzate per il governo del territorio e infine come occasione determinate per procedere alla scrittura di nuove regole con cui condizionare i comportamenti dei soggetti. Il piano, come è d’altra parte nella sua tradizione, deve dunque poter continuare a rappresentare la sede più idonea ad aggiornare il contratto sociale tra l’amministrazione e i cittadini.

Si tratta di un processo in corso, a cui molti interventi di oggi hanno fatto riferimento individuando alcuni elementi importanti di accelerazione di questo cambiamento. Avarello, Barbieri ed altri hanno evidenziato ad esempio come l’urbanistica si muova in una situazione in cui il primato dell’amministrazione pubblica non è più così scontato, ma debba essere in qualche modo dimostrato e contrattato alla luce dei mutamenti che avvengono nei criteri che qualificano l’interesse pubblico e che definiscono la necessità di introdurre nuove regole.

Si è visto anche come il piano abbia ormai preso atto di una questione che attraversa tutta la cultura di questi anni, e cioè che la possibilità di prevedere in modo rigoroso e sistematico il futuro non è data, ragione per cui l’urbanistica deve assumere, tra i dati di fondo della sua attività, anche una maggiore consapevolezza di quanto il futuro delle nostre città si riveli incerto e difficilmente prevedibile. Ne consegue che il processo di pianificazione deve riuscire a inserire al proprio interno quegli elementi di flessibilità, di adeguamento e di adattamento ad un cambiamento che non si riesce a prevedere, ma a cui bisogna rispondere nei momenti di emergenza.

Dovrebbe risultare evidente come questa problematica sottintenda una domanda di conoscenza e la mobilitazione di nuovi saperi che numerosi interventi hanno oggi richiamato. Mi limito a citare le relazioni di Donatella Venti, di Luigina Zazio e di Piergiorgio Bellagamba, che hanno indicato come il rapporto tra i processi cogniyivi e la formazione del piano urbanistico si sia modificata in questi anni per l’effetto di una serie di fattori che ora proverò a richiamare.

Una prima questione riguarda la capacità di produrre scenari, non previsionali ma di riferimento, che aiutino le amministrazioni a decidere quando non c’è la possibilità di dominare l’incertezza circa la direzione e la velocità del cambiamento. Ne consegue la necessità che il processo di piano ricostruisca preventivamente questi scenari per circoscrivere il complesso di possibilità e opportunità che potranno manifestarsi a breve scadenza.

Il secondo motivo per il quale è importante un investimento in questo campo è la necessità di produrre condivisione, e quindi legittimazione del piano. Nella misura in cui il concetto di interesse pubblico è sottoposto da tempo ad una intensa riflessione critica che ne richiede la ridefinizione, l’obiettivo della condivisione può essere raggiunto soltanto se i soggetti che sono chiamati a condividere la scelte pubbliche attingono ad uno stesso livello di conoscenza circa le proprie esigenze e i propri bisogni di trasformazione.

Mi rendo conto che questa aspirazione possa essere definita in qualche modo illuministica ed anche un po' velleitaria, almeno in un momento in cui la conoscenza entra in misura prepotente nei rapporti di potere, e diventa essa stessa strumento di valorizzazione e di accumulazione economica. Accase infatti che il differenziale di potere tra i cittadini spesso non si manifesti solo tra chi ha e chi non ha, ma anche tra chi possiede sufficienti informazioni su come valorizzare le proprie risorse e chi invece non dispone di questa conoscenza “strategica” e di orientamento.

Da questo punto di vista anche il richiamo che faceva Bellagamba alla necessità di trasformare la conoscenza da momento accessorio della pianificazione a strumento di governo appare sicuramente pertinente, ma in qualche modo esso riflette anche un’attenzione per il problema che abbiamo appena sollevato circa il potere della conoscenza non solo nella elaborazione degli strumenti di piano, ma più in generale nella formazione delle decisioni e nel varo delle politiche urbane.

Non dobbiamo dimenticare infatti che nella città contemporanea, che è per definizione frammentata, disgregata e con rilevanti problemi di identità, la pianificazione debba proporsi innanzitutto il compito fondamentale di aggregare la comunità intorno a degli obiettivi di pianificazione il più possibile condivisi. Obiettivo quest’ultimo che si rivela particolarmente difficile, e su cui si sta misurando il dibattito post-moderno con la sua critica radicale al concetto di civitas, e cioè alla capacità di stabilire una compiuta equivalenza tra la città come proiezione fisica di un sistema socio-economico locale e la capacità dei suoi abitanti di riunirsi intorno ad un modello di futuro, ad una visione condivisa del proprio destino.

Io credo che il piano nella sua più ampia accezione debba rispondere a questa domanda, debba cioè costituire il momento di aggregazione senza cui le città, le formazioni territoriali che abbiamo partorito non solo nelle Marche, nella diffusione insediativi, ma in tutto l’Occidente, rischiano di perdere una importante scommessa circa la loro capacità di produrre forme di autogoverno e di civiltà.

A partire da queste considerazioni di carattere più generale vorrei procedere ora ad alcune valutazioni più strettamente collegate al dibattito di oggi sul problema della legislazione urbanistica non solo in questa Regione ma anche nel Paese. A tale proposito mi pare opportuno ricordare che nei tempi lunghi che caratterizzano la vita delle istituzioni ci sono dei momenti anche prolungati in cui il centro dell’attenzione è l’innovazione, e ci sono altri periodi in cui è necessario mettere al primo posto i problemi della sistematizzazione e del riordino dei materiali che si sono accumulati nel corso degli anni. Ebbene, se volgiamo la nostra attenzione al decennio che ci siamo lasciati alle spalle non possiamo fare a meno di evidenziare come questa fase si sia caratterizzata per una profonda e pervasiva innovazione, almeno se usiamo il termine di “innovazione” senza una implicita caratterizzazione positiva. Sicuramente molte sigle che sono diventate familiari in questi anni, e che affollano la scena della programmazione della spesa e della pianificazione del territorio indicano che le politiche urbane costituiscono una stampella sempre più necessaria per l’evoluzione del governo del territorio.

E’ ormai evidente che gli strumenti urbanistici di natura più tradizionale non riescono da soli a garantire quell’efficacia, quella flessibilità e quella rispondenza alla domanda di trasformazione che rappresentano ormai i presupposti irrinunciabili di qualsiasi azione pubblica.

Rispetto a questo periodo di accelerazione delle pratiche innovative io credo che il momento attuale ci costringa al contrario a porre ordine in questa complessa materia che si è affollata più o meno disordinatamente, e che dobbiamo ricondurre all’interno di un quadro di coerenze.

Valutazioni di questo tipo non sono molto diverse da quelle che sono state sostenute da Barbieri e dall’on. Calimani nel corso dei loro interventi, e che erano finalizzate ad introdurre la necessità di alcuni correttivi da adottare in questo scorcio di legislatura; correttivi che servono in qualche modo a valorizzare il più possibile il dibattito, fino ad ora abbastanza sterile, che ha caratterizzato la richiesta di una legge nazionale per il governo del territorio. Si tratta di motivazioni che io condivido pienamente, ma è necessario tener conto che gli emendamenti proposti costituiscono poco più di un’uscita di sicurezza rispetto ad una situazione di grave difficoltà, in cui il bilancio generale sui risultati positivi e sugli insuccessi di un decennio di in cui la cultura del piano è stata sottoposta ad una costante pressione non ci può sicuramente consolare molto.

La legislazione di cui oggi disponiamo, se come abbiamo visto è in grado di esibire una sorprendente capacità ad ospitare un ampio ventaglio di nuovi strumenti per il governo del territorio, mette in luce un evidente scollamento tra il dispositivo che è stato messo a punto e le richieste degli urbanisti e di un gruppo consistente di amministratori di città di grande e di piccola dimensione. Si tratta, come è evidente, di un insuccesso imputabile in primo luogo alla nostra responsabilità, in quanto non siamo riusciti a tradurre la nostra visione in formule sufficientemente chiare e aggreganti, e solo in sede locale, e solo in alcune Regioni siamo stati in grado di configurare modelli legislativi più convincenti.

Ma se questo è vero, e se in qualche modo troviamo situazioni molto differenziate e tuttavia assai radicate nel Paese, potrebbe farsi strada la consapevolezza, o comunque l’ipotesi che non vi sia più bisogno tutto sommato di una legge urbanistica nazionale. E che al di là di alcuni correttivi necessari a dare efficacia ad alcuni provvedimenti, ci si possa affidare in qualche modo alla capacità delle amministrazioni regionali di procedere per conto loro.

Io credo che rispetto a questa ipotesi, tutt’altro che infondata, di federalismo graduale e strisciante si debbano assumere alcuni elementi di cautela, che fanno riferimento ad almeno tre punti di vista.

La prima questione riguarda la necessità di assicurare a tutto il territorio nazionale quella funzione garantista dello strumento di piano che deve consentire alle decisioni pubbliche di poter essere legittimate e validate dai cittadini; una funzione tanto più evidente quanto più si moltiplicano i momenti di decisione pubblica, e quanto più il concetto di interesse pubblico è sottoposto ad una critica serrata.

La seconda questione riguarda la necessità di riportare ordine nella sperimentazione che ha differenziato il territorio nazionale in questi anni; e che non costituisce semplicemente un problema per gli analisti e i cultori della materia, ma rappresenta una profonda perturbazione del mercato concorrenziale esistente nel territorio. Conviene infatti ricordare che la differenza tra un’amministrazione che pianifica ed una che invece effettua le sue scelte in modo estemporaneo e discrezionale non è semplicemente leggibile utilizzando un punto di vista ambientale, e già sarebbe ovviamente importantissimo, o tenendo conto della natura e della qualità dei processi democratici, ma implica al tempo stesso la considerazione delle diverse opportunità che vengono concesse nei due contesti insediativi ai soggetti economici, agli operatori, ai cittadini. Vi è quindi in altri termini sia un plus competitivo che in alcune realtà si realizza in virtù dell’avanzamento dei processi di pianificazione e che in altre assume il carattere di un ritardo, di una penalizzazione non legittima che si riflette sulle prestazioni che un intero sistema socioeconomico è in grado di garantire.

La terza considerazione che avevamo anticipato riguarda infine l’opportunità di favorire una maggiore convergenza su alcune questioni che rientrano ormai nel lessico, e tutto sommato, anche nella consapevolezza di molti amministratori e tecnici. Sicuramente tra questi criteri ordinatori rientra l’istituto della perequazione, ma anche la risposta offerta da molte realtà locali al problema della co-pianificazione, e ancora l’adesione ad un principio ormai condiviso anche a livello europeo, della sussidiarietà. E c’è infine, pur con qualche limite che cercherò di chiarire, il principio generale che punta alla suddivisione dello strumento di pianificazione più tradizionale in due momenti fondamentali, uno a carattere strutturale e l’altro con prevalenti compiti operativi.

A quest’ultimo riguardo devo esprimere tuttavia una nota di cautela che investe una problematica assai estesa e complessa quale il significato, e quindi l’ampiezza dei contenuti della pianificazione strutturale.

Rispetto a tale tema Barbieri ha già efficacemente richiamato il punto di vista dell’INU, che ha scelto esplicitamente di non utilizzare il termine di “pianificazione strutturale” come sinonimo di quel piano strategico che ogni tanto sembra affiorare nel nostro lessico e nelle nostre sperimentazioni.

E’ tuttavia evidente che il rifiuto di una confusione terminologica e concettuale dalle conseguenze probabilmente perniciose non impedisce che ci si possa o si debba interrogare sulla necessità di adottare modalità di governo a carattere strategico per il governo del territorio. E se nessuno degli strumenti fondamentali in cui si articola attualmente lo strumento di piano obbedisce ad una condizione di questo tipo, allora noi dobbiamo sottoporre una riflessione diversa e più creativa i rapporti che legano insieme il piano strutturale ed il piano operativo.

I chiarimenti che di nuovo Barbieri faceva a proposito della potenzialità di conformazione di questi nuovi strumenti ci possono essere certamente d’aiuto. Fatto sta che le differenti modalità di approvazione di questi due strumenti, e la profonda diversità in termini di validità temporale, rischiano di creare un gap profondo tra questi due livelli, tale per cui il piano strutturale rischia di svuotarsi di quelle politiche urbane che invece dovrebbero costituire il “collante” delle decisioni sul lungo, sul medio e sul breve termine. Laddove infatti il piano strutturale dovesse diventare – come in una certa misura è già avvenuto nella esperienza toscana - un’applicazione più dettagliata del sistema di vincoli soprattutto ambientali definiti per questo livello di governo, io temo che i rapporto tra queste due articolazioni del piano non potrà assicurare quel carattere di continuità delle decisioni, e di unitarietà del sistema di pianificazione che sembra caratterizzare tutti i principali modelli strategici che in questi anni stanno cercando di elevare il tasso di efficacia e di razionalità insito nella disciplina urbanistica.

Grottammare 20 ottobre 2000 1

Interventi: 1

Massimo Rossi Sindaco Comune Grottammare 5

Pietro Colonnella Presidente della Provincia di Ascoli Piceno 7

Leopoldo Gregori Assessore all’Urbanistica Provincia di Ascoli Piceno 9

Claudio Centanni I.N.U. Marche 11

Paolo Avarello Direttore di “Urbanistica informazioni” 14

Achille Bucci Servizio cartografico Regione Marche 18

Donatella Venti Provincia di Terni 22

Maurizio Piazzini INU Marche 25

Paola Mazzotti Regione Marche 29

Prof. Andrea Filpa Facoltà di Architettura di Ascoli Piceno 33

Piergiorgio Bellagamba Facoltà di Architettura di Ascoli Piceno 36

Luigina Zazio Assessore alla Cultura Comune di Fermo 39

Antonio Minetti Coordinatore Area 6 “Territorio” Regione Marche 42

Carlo Alberto Barbieri vice presidente I.N.U. 45

On. Luisa Caimani 49

Francesco Caputo I.N.U. Toscana 52

Fausto Curti I.N.U. Lombardia 55

Fortunato Pagano Presidente Osservatorio Nazionale INU 60

Federalismo e Riforma Urbanistica 60

Michele Talia Presidente INU Lazio 64

Oriano Giovannelli Sindaco del Comune di Pesaro 65

Michele Talia Presidente INU Lazio 69

Palmiro Ucchielli Presidente U.P.I. Marche 70

Michele Talia Presidente INU Lazio 72

Roberto Ottaviani Assessore Urbanistica e Ambiente Regione Marche 73

Michele Talia Presidente INU Lazio 76

INU

Marche

Grottammare 20 ottobre 2000

ATTI del CONVEGNO

Interventi:

Pietro Colonnella

Carlo Alberto Barbieri

Michele Talia

INU Sezione Marche

Provincia di Ascoli Piceno

Grottammare

Sala Congressi “KURSAAL”

Comitato scientifico Convegno__

Paolo Avarello Direttore di “Urbanistica Informazioni”

Francesco Caputo Regione Toscana

Fortunato Pagano Presidente Osservatorio Nazionale INU, Federalismo e Riforma Urbanistica

INTERVENTI

Massimo Rossi Sindaco Comune Grottammare

Pietro Colonnella Presidente della Provincia di Ascoli Piceno

Leopoldo Gregori Assessore all’Urbanistica Provincia di Ascoli Piceno

Claudio Centanni I.N.U. Marche

Paolo Avarello Direttore di “Urbanistica informazioni”

Achille Bucci Servizio cartografico Regione Marche

Certo la situazione della pianificazione urbanistica comunale marchigiana non è sicuramente generalizzabile e banalizzabile sulla base del solo dato della potenzialità edificatoria: la situazione è sicuramente ben più complessa ed articolata.

Si fa fatica ad aderire, nella nostra situazione, alla tesi di Giuseppe De Matteis che in suo scritto, parlando degli urbanisti e dei progettisti urbani, dice: “…ridescrivendo i luoghi essi contribuiscono a cambiare la società…”.

Proviamo lo stesso molta fatica a pensare, come sostiene Bernando Secchi, che “i piani descrivono e costruiscono la mediazione territoriale dei rapporti sociali.”

Donatella Venti Provincia di Terni

Maurizio Piazzini INU Marche

Paola Mazzotti Regione Marche

L’esperienza della pianificazione nell’emergenza post-terremoto

Alcuni dati significativi per quanto riguarda i programmi di recupero post-sisma: questi riguardano 24 comuni, quindi il 10% dei comuni marchigiani, il 90% di questi riguarda comuni sotto i 2000 abitanti, ma questo e’ un dato tipico della realtà sia marchigiana che nazionale.

Prof. Andrea Filpa Facoltà di Architettura di Ascoli Piceno

Piergiorgio Bellagamba Facoltà di Architettura di Ascoli Piceno

Luigina Zazio Assessore alla Cultura Comune di Fermo

Antonio Minetti Coordinatore Area 6 “Territorio” Regione Marche

Carlo Alberto Barbieri vice presidente I.N.U.

I lavori di questo pomeriggio, che ho il compito di introdurre, sono dedicati ad una discussione e ad un confronto che dovrebbero più direttamente essere finalizzati al bersaglio che l’iniziativa intende colpire e cioè indicazioni utili per la nuova legge di governo del territorio delle Marche.

L’oggetto del Convegno concerne quanto sia opportuno o necessario, per la Regione Marche, avere una nuova legge per l’urbanistica ed il territorio.

On. Luisa Caimani

Francesco Caputo I.N.U. Toscana

Fausto Curti I.N.U. Lombardia

Fortunato Pagano Presidente Osservatorio Nazionale INU

Federalismo e Riforma Urbanistica

Michele Talia Presidente INU Lazio

Oriano Giovannelli Sindaco del Comune di Pesaro

Michele Talia Presidente INU Lazio

Palmiro Ucchielli Presidente U.P.I. Marche

Michele Talia Presidente INU Lazio

Roberto Ottaviani Assessore Urbanistica e Ambiente Regione Marche

Conclusioni

Michele Talia Presidente INU Lazio