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V Giornata di Studi INU Urbanistica e Politica Napoli, 23 ottobre 2009 Centro Congressi Ateneo Federico II PREMESSA Il tema della V Giornata di Studi promossa da INU Campania, dal titolo Urbanistica e Politica, si propone di indagare il complesso rapporto intercorrente fra la dimensione scientifica e tecnico-professionale, da un lato, e il governo del territorio quale responsabilità pubblica, dall'altro, alimentatosi in un lungo periodo di tempo, a far data dalla stessa fondazione dell'Istituto. Oggi diversi segnali rilevano l'aprirsi di una fase nuova nella quale urbanistica e politica vedono incrinato (se non rotto) l'insieme degli equilibri che nei trascorsi decenni avevano stabilizzato e consolidato un loro specifico rapporto. Tale rapporto è stato e sarà, infatti, declinabile secondo diverse accezioni che interrogano gli studiosi su una pluralità di questioni: vi è stato e vi potrà mai essere un'egemonia politica dell'urbanistica? Quale politica deve perseguire, se ancora deve, l'urbanistica? Perché l'urbanistica è terreno di scontro politico? Ci sono più politiche urbanistiche contrapposte e come si confrontano tra di loro? Quanto la teoria e la pratica dell'urbanistica sono influenzate dalle teorie e dalle lotte politiche? Come si esercitano i poteri politici nelle scelte urbanistiche e come le stesse sono regolate in termini istituzionali e procedurali? Quali regole si devono dare all'urbanistica per assicurare un corretto dispiegarsi dell'attività politica sugli argomenti ad essa afferenti? Quali attività politiche, esplicite o implicite, accompagnano e determinano le decisioni urbanistiche? Come politiche urbane e urbanistica si sono reciprocamente influenzate? Qual è la forza o la debolezza dell'urbanistica nel quadro politico contemporaneo e come può attualizzare la sua funzione sociale? Che battaglia politica si sta conducendo intorno alla gerarchia delle discipline di governo del territorio (ad esempio, paesaggio vs. urbanistica)? Sessione I - L'evoluzione storica recente, dal secondo dopoguerra, del rapporto tra urbanistica e politica Il rapporto tra politica e urbanistica è un vecchio tormentone degli urbanisti, non dei politici. Ma politica a quale "livello"? A livello statale non esiste, almeno dagli anni '30, una politica per le città e il territorio, e dagli anni '90 non esiste nemmeno una politica per le abitazioni, che ha svolto a lungo un ruolo succedaneo. La politica nazionale non è riuscita nemmeno a sviluppare una "legge di principi" che sostituisse quella del 1942, e che non necessariamente rappresenterebbe scelte politiche sugli indirizzi per le città e il territorio. Le politiche di livello regionale, ed eventualmente provinciale, che avrebbero dovuto riempire il vuoto, non sembrano profilarsi all'orizzonte, né attraverso le leggi regionali, né attraverso i piani (regionali e/o provinciali), le une e gli altri straripanti di retoriche: la tutela del territorio (e del paesaggio), lo sviluppo sostenibile, le "identità" locali, etc., ma anche di norme e procedure. Più che politiche, quindi, buone intenzioni e burocrazia. Restano infine i comuni e i loro piani, da sempre oggetto delle principali attenzioni dell'urbanistica italiana. Anche i piani comunali di nuova generazione abbondano di buone intenzioni, ma spesso scarseggiano di orientamenti, indirizzi, obiettivi ragionevolmente alla portata delle amministrazioni e verificabili, nell'arco convenzionale di dieci anni, con evidente scarsità di risorse, incertezza amministrativa e incombenza di successive elezioni. Un utile contributo di studiosi e ricercatori può dunque venire da una severa analisi dei documenti citati e da un confronto intelligente tra questi e quanto può emergere da una lettura altrettanto severa dei contenuti effettivi dei piani più recenti, evidenziandone le probabili sconnessioni e le possibili effettualità. In altre parole, riducendo il "rumore di fondo" e riportando l'urbanistica (di piano) alla sua essenza, ovvero predisporre trasformazioni consapevoli di città e territori. Discussant Paolo Avarello - Coordinatore Isidoro Fasolino 1. Stefano Aragona - Città politica o città economica? 2. Luigi Benevolo, Luisa Fatigati, Enrico Formato, Massimo Santoro - La corona, la rete e l'orto. Il piano urbanistico comunale di Acerra di Leonardo Benevolo 3. Nicola Valentino Canessa - INA Casa Versus Piano Casa - Politiche dell'abitare sociale 4. Francesco Chiodelli - Riflettendo sul nesso tra urbanistica e politica a partire da Henri Lefebvre 5. Antonio Iazzetta, Gennaro Salzano - Una svolta mancata: il fallimento della politica nella riforma Sullo 6. Domenico Passarelli - L'evoluzione storica recente, dal secondo dopoguerra, del rapporto tra urbanistica e politica 7. Filippo Schilleci, Paola Marotta - Urbanistica e politica nell'emergenza 8. Vincenzo Zito - Rapporto tra urbanistica e politica: ripartire dalle occasioni mancate? Sessione II - Urbanistica e politiche urbane I profondi cambiamenti registrati negli ultimi decenni dalla disciplina urbanistica sono, in molti casi, il frutto di una progressiva transizione verso una nozione più ampia e inclusiva di governo del territorio, che tende a moltiplicare contemporaneamente gli strumenti di intervento e le responsabilità del planner. Laddove infatti l'approccio integrato alla pianificazione è ormai in grado di favorire il coordinamento sistemico dei piani a diversi livelli territoriali di applicazione (locale, urbano, regionale, nazionale, comunitario) e di accentuare la collaborazione tra piani e programmi generali e di settore, l'urbanista è chiamato a misurarsi sempre più spesso con obiettivi che lo costringono a "sporgersi" ben oltre i confini tradizionali e rassicuranti della regolazione delle trasformazioni insediative. Concepita in questi termini, la relazione che intercorre tra urbanistica e politiche urbane non è altro che una particolare declinazione del rapporto tra tecnica e politica, che oggi registra una crescente insofferenza per quelle formule che puntano alla affermazione di una netta separazione dei ruoli. Di conseguenza l'agenda del pianificatore si arricchisce continuamente di nuove sfide nel campo della valorizzazione delle risorse e della riqualificazione dell'ambiente e del paesaggio, tanto che anche il perseguimento di obiettivi direttamente associati alle politiche spaziali quali ad esempio il contenimento dello sprawl urbano o il risanamento delle periferie degradate delle nostre metropoli, non può essere perseguito facendo leva unicamente sulle competenze disciplinari, e postula una nuova alleanza - una sorta di virtuoso overlapping - tra saperi specialistici, quadri amministrativi e rappresentanti delle istituzioni. Discussant Michele Talia - Coordinatore Marichela Sepe 1. Alberto Budoni - Oltre l'urbanistica riformista. Per una nuova figura di planner 2. Nadia Chiapparo, Simona Chiapparo, Elena Raffaella Ruggieri, Vincenzo Esposito, Antonella Gritti, Giovanni Galano - Fenomenologia dei vuoti: la periferia orientale di Napoli come laboratorio urbanistico di nuove esperienze biopolitiche - 3. Alessandro Coppola - Dalla Politica del conflitto urbano alla politica della riqualificazione urbana. Il movimento del Community Development negli Usa 4. Roberto Gerundo, Alessandro Siniscalco - Scelte politiche e governo sostenibile della città: il Ruec quale strumento operativo 5. Monica Guarino - Decent Homes e Social Housing: politiche della casa e processi di riqualificazione urbana nel Regno Unito 6. Nicola Martinelli, Maria Raffaella Lamacchia, Marianna Simone - Politiche urbane e governo del territorio: elementi di persistenza e discontinuità in tre governi per la città di Bari 7. Raffaella Riva Sanseverino - Politiche urbane a Palermo negli anni Novanta 8. Vincenza Santangelo - Modernizzazione interrotta. Grandi opere interrotte come effetti collaterali di politiche e immaginari di modernizzazione 9. Gianluigi Sartorio, Fulvia Pinto - Governo del territorio e politiche urbane: esperienze in Lombardia 10. C. Tiziana Scandura - Paesaggio e politiche urbane: sodalizio nello Studio Paesaggistico di dettaglio 11. Marichela Sepe - Il recupero dei waterfront tra politiche urbane e rigenerazione creativa 12. Francesco Carlo Maria Vita - Un Sistema Integrato della Conoscenza Territoriale per il PTCP1 della provincia di Reggio Calabria Sessione III - Urbanistica e politiche di area vasta Il tema della sessione affronta uno dei nodi storicamente più problematici dell'operare pubblico sul territorio: il rapporto tra la costruzione delle politiche locali inserite in strumenti di pianificazione urbanistica e la dimensione territoriale cui necessariamente molte di esse si inscrivono. Il raccordo tra queste due dimensioni della pianificazione è stato uno degli snodi intorno ai quali si è, forse, prodotta maggiore riflessione negli ultimi tre decenni, tuttavia senza mai trovare strade e modalità di connessione diverse da quelle legate all' allineamento delle competenze istituzionali tra i diversi livelli dell'amministrazione territoriale attualmente presenti in Italia. Eppure diverse e più incisive "incursioni" in questo rapporto sono avvenute sia come vere e proprie sperimentazioni innescate dalla stagione dei patti territoriali e della cosiddetta programmazione complessa, sia attraverso i progetti di sviluppo territoriale. Il "meticciato" tra la pianificazione territoriale e la programmazione economica è stato il veicolo più fertile per le politiche di area vasta. Nonostante ciò, gli strumenti della pianificazione territoriale sono tuttora ancorati a una visione istituzionale di tale rapporto, nella convinzione classica che un coeso e armonioso legame tra i diversi livelli istituzionali e i loro strumenti di piano sia il presupposto della filiera decisionale pubblica per il buon governo del territorio. La sessione vuole interrogarsi su questo rapporto, sulle varie e numerose pratiche contemporanee che lo alimentano e, soprattutto, vuole tentare di far emergere quelle esperienze che meglio sembrano rispondere al governo del territorio contemporaneo. Discussant Giuseppe De Luca - Coordinatore Immacolata Apreda 1. Carmelina Bevilacqua - La pianificazione territoriale a livello regionale e il sistema delle priorità: il PTR della Regione Campania e la programmazione 2007-2013 2. Sebastiano Curreli, Federica Isola, Cheti Pira - Il processo di attuazione del piano paesaggistico regionale della Sardegna come ambito di confronto gerarchico tra discipline di governo del territorio 3. Ilaria Delponte - Strumenti d'area vasta tra pianificazione territoriale e programmazione economica: esperienze significative e ricadute sui piani urbanistici 4. Roberto Gerundo, Carla Eboli - Governance strategica intercomunale per una nuova offerta di servizi nell'area metropolitana di Napoli 5. Maria Giuffrida - Strategie del PTCP di Reggio Calabria e politiche territoriali 6. Valeria Lingua - Il piano territoriale di coordinamento provinciale tra vecchie competenze e nuove sfide 7. Silvia Macchi, Angela D'Orazio - La valutazione di genere dei piani territoriali: una proposta metodologica applicata al PTPG di Roma 8. Francesca Pirlone - Il rapporto tra gli strumenti di pianificazione territoriale alle diverse scale nell'ottica della messa in sicurezza del territorio da eventi naturali 9. Manuela Porceddu - Criticità e opportunità nelle esperienze di pianificazione paesaggistica in Sardegna 10. Francesco Ruocco - Strategia ed operatività nel piano di area vasta: il caso Salerno 11. Alessandro Vignozzi - La costruzione delle politiche di area vasta e l'architettura del PTC Sessione IV - La regolazione del rapporto pubblico/privato e pubblico/pubblico nelle trasformazioni urbanistiche Sulla scorta di una consolidata esperienza internazionale, nel corso dell'ultimo decennio gli accordi di collaborazione pubblico-pubblico e pubblico-privati si sono diffusi anche nel nostro paese. L'avvio della programmazione negoziata nelle politiche di sviluppo locale e nelle trasformazioni urbanistiche ha dispiegato una moltitudine di figure partenariali ambiziose quanto spurie, con un modesto impatto sulle dinamiche economiche e occupazionali e sull'effettivo equipaggiamento del territorio e delle città. D'altra parte alcune esperienze di governo per accordi hanno prodotto risultati apprezzabili nell'orientare all'azione, anziché al mero controllo, l'attività delle burocrazie pubbliche. In questi casi è stata più importante la capacità di leadership o la capacità di framing, di prefigurazione trasparente di obiettivi, requisiti, criteri, procedure istruttorie? Si può ritenere che una governance ad attori multipli con poteri squilibrati possa funzionare a dovere in assenza di government, cioè di capacità di indirizzo e di spesa da parte della pubblica amministrazione ai suoi diversi livelli? Il copioso lavoro scientifico di valutazione ex ante, in itinere, ex post ha prodotto qualche retroazione significativa nel responsabilizzare gli attori implicati e nel penalizzare comportamenti opportunistici? Quanto la durata e l'ampiezza territoriale degli accordi pubblico-pubblico è stata condizionata da una distribuzione ineguale dei costi e dei benefici tra le comunità coinvolte? In questo senso, la perequazione territoriale può contribuire a facilitare intese stabili tra comuni limitrofi? A scala locale, la situazione di stress fiscale in cui si trovano a operare i comuni ha finito col subordinare le scelte urbanistiche a esigenze di cassa. Tuttavia le risorse e le dotazioni acquisite al pubblico negli interventi concordati sono state in genere esigue, anche in una fase floridissima del mercato immobiliare, che ha portato pingui proventi a operatori e proprietari immobiliari. Come imparare a negoziare meglio soprattutto nella nuova congiuntura recessiva? La grande varietà di programmi complessi lanciati dall'Ue, dicasteri centrali e regioni (Urban, Pru, Priu, Prusst, Pii, Stu, Pf, CdQ, ecc.) ha esteso oltre misura i margini di discrezionalità dell'amministrazione nel far ricorso all'uno o all'altro degli istituti disponibili per la partnership, rischiando di alterare la concorrenza nel sistema di produzione urbano, già strutturalmente oligopolistico e opaco. È possibile ridimensionare l'arbitrio con procedure istruttorie comuni per progetti affini? O con un monitoraggio più attento degli esiti da parte di organi sovraordinati? Quanto la riforma della legge urbanistica: la bipartizione del piano in due strumenti (il Piano strutturale e il Piano operativo, e soprattutto la reclamata decadenza periodica dei diritti edificatori assegnati e non realizzati) può concorrere ad allestire le condizioni per un negoziato più equo e una gara leale tra i programmi proposti che consenta di selezionare i progetti migliori? C'è chi sostiene che se il pubblico non ha risorse per realizzare in via diretta opere, servizi e beni ambientali di interesse collettivo conviene deleghi al privato il loro apprestamento, anziché coltivare ibridazioni di dubbia legittimità. Vi pare che la contrazione della sfera di azione pubblica e la privatizzazione di dotazioni e servizi possa essere una via preferibile? In questo caso, in che misura e in quali ambiti di tradizionale competenza urbanistica? In ragione del principio di sussidiarietà si può mettere sullo stesso piano la privatizzazione regolata di alcuni servizi pubblici e la svendita e cartolarizzazione dei patrimoni pubblici? In definitiva, la malattia stigmatizzata dalla teoria della 'public choice' che spinge il politico a prendere decisioni dai risultati effimeri, purché si manifestino nell'arco del suo mandato elettorale, contraddice la natura di lungo periodo delle buone scelte urbanistiche. Come restituire al decisore pubblico uno sguardo di più lungo andare? Come impegnare la politica locale a transazioni e scambi che sappiano tenere conto del futuro? Discussant Fausto Curti - Coordinatore Claudia Trillo 1. Alessandro Sgobbo - Pianificazione e finanza di progetto 2. Davide Leone - Efficacia del programma Urban nella "nuova" configurazione multiculturale della città di Palermo 3. Sergio Brenna - Per un uso del territorio urbanisticamente ed ambientalmente sostenibile 4. Gabriella Pultrone - Le sfide del turismo nelle politiche di sviluppo dei territori calabresi: problemi e prospettive 5. Romano Fistola - Crisi urbana e cristallizzazione del caos territoriale: agente individualista vs capitale sociale 6. Roberto Gerundo, Isidoro Fasolino, Antonio Iovine - Forme di razionalità politica. Il processo di pianificazione del Puc di Baiano 7. Roberto Gerundo, Carla Eboli - Densificazione insediativa in ambiti periurbani Sessione V - Il ruolo della politica nei processi decisionali tecnici La rapida mutazione oggi in corso nel rapporto tra procedimento tecnico-amministrativo e decisione politica è dovuta sinteticamente a due macrofattori. Da un lato, a una mutazione propria della politica, sempre più mediatizzata e disancorata da verifiche operative concrete; dall'altro, alla crescente complessità riscontrabile nell'uso e nella trasformazione del territorio, che ha portato l'INU dall'urbanistica al governo del territorio e all'interno delle sperimentazioni legislative innovative, a una profonda rivisitazione del sistema di interazioni fra attori da cui scaturisce la definizione finale relativa alle trasformazioni, dalla fase di impostazione dei piani fino alla loro gestione. La profonda mutazione di ruolo e di senso dello spazio pubblico nella città e nel territorio contemporanei si va così sviluppando dualisticamente fra regioni lanciate nell'innovazione e regioni attardate, fra territori propriamente amministrati e territori in preda a fenomeni politici sociali ed economici privi di una guida pienamente coerente alla missione istituzionale degli enti a ciò preposti. Così mentre a volte la qualità dei procedimenti tecnici, opportunamente partecipati, arricchisce e nutre la politica orientandola con beneficio generale alla individuazione e alla cura dei nuovi beni pubblici, in altri casi la povertà e l'isolamento dell'elaborazione tecnica possono divenire pretesto per l'autoreferenzialità della deliberazione politica, apparentemente libera da ogni dovere di conoscenza se non entro la propria autonoma dimensione. Se lo spostamento della disciplina verso la dimensione del paesaggio rappresenta una felice acquisizione e corrisponde a un orientamento promosso dal livello europeo, d'altra parte il sostanziale abbandono di molte delle storiche motivazioni economico-sociali in un periodo di grave crisi come quello attuale rischia di disancorare la pianificazione dal suo radicamento nella necessità politica e di renderla sostanzialmente residuale. Discussant Simone Ombuen - Coordinatore Anna Mesolella 1. Estella Marino - Il governo del territorio: prodotto di teorie, politiche, pratiche o prassi? Descrizione empatica e riflessione critica da una ricerca "impiegata" sul territorio 2. Carmela Pugliese - Strutture di Ricerca e Politiche del Territorio: quali relazioni? L'esperienza dell'Ufficio Mediterraneo e Medio Oriente del CNR a Napoli 3. Roberto Gerundo, Marialuisa Petti - La gestione ciclica dei sistemi nella pianificazione. Esigenze, conoscenze, scelte 4. Massimo Santoro, Paolo Scattoni - Rendita interpretativa e trasparenza amministrativa nella pianificazione urbanistica 5. Antonella Maiello, Massimo Battaglia, Marco Frey - La percezione del rischio nei processi decisionali. Integrazione dei saperi e scelte pubbliche. Una rassegna della letteratura 6. Domenico Passarelli, Nicola Tucci - Decisioni e valutazioni 7. Ida Recchia - Suono: materiale del progetto per nuove strategie urbane 8. Dana Tudor - Urbanistica e politica Sessione VI - Il ruolo della politica nella pianificazione strategica La sessione pone la questione della politica nella pianificazione strategica partendo dalla considerazione che il Piano strategico si caratterizza come un atto volontario, che affida il suo successo alla capacità delle città di promuovere e implementare la vitalità dei sistemi partenariali e delle reti delle alleanze, attorno a obiettivi strategici consapevolmente e costantemente valutati e condivisi. Tali processi devono essere sostenuti in termini decisionali ed economici, anche sperimentando - di concerto - modelli procedurali, organizzativi e gestionali innovativi, più efficaci nel generare e accelerare il verificarsi di condizioni attrattive di investimenti funzionali a sostenere la qualità dello sviluppo. Il Piano strategico è anche lo strumento che, potendo superare le barriere dei confini amministrativi, offre alle città l'opportunità di affrontare le dicotomie tra le aree di concentrazione dello sviluppo e dell'attrattività e le aree della marginalità sociale e del degrado urbano, riposizionandone le prospettive di rigenerazione fisica, economica e sociale all'interno di una scala territoriale di area vasta. Il Piano strategico, in sintesi, è una cornice che descrive la meta che la città intende perseguire, delinea le strategie e le azioni da percorrere e individua gli strumenti e i progetti necessari per raggiungere la meta mobilitando una pluralità di soggetti nelle attività di ricostruzione della "visione del futuro" della città definita a partire dalle rappresentazioni espresse dagli attori locali. Ma è anche una azione di continua verifica e monitoraggio dei risultati e degli scostamenti, e di revisione delle iniziative da assumere in funzione dei mutamenti che possono incidere nel contesto locale o extra-locale. Discussant Francesco Rossi - Coordinatore Emanuela Coppola 1. Antonio Bertini, Immacolata Caruso, Tiziana Vitolo - La pianificazione strategica e il management urbano: il territorio come sistema 2. Giuseppe Merola - Politica e pianificazione strategica: il raccordo con le istituzioni e le dimensioni disciplinari del governo del territorio 3. Pietro Ugolini, Ilenia Spadaro - La pianificazione strategica come supporto alle politiche di sviluppo ai vari livelli di pertinenza 4. Roberto Gerundo, Michele Grimaldi - Conoscenza e azione politica. I fenomeni insediativi illegali nel territorio di Giugliano in Campania 5. Roberto Gerundo, Isidoro Fasolino, Carla Eboli - La pianificazione strategica in comuni di medie dimensioni ed elevata complessità territoriale nella Piana del Sele 6. Eduardo Caliano, Giovanni Romano - Ambiente, Paesaggio ed Economia nel governo delle nuove urbanità 7. Roberto Gerundo, Alessandro Siniscalco - Multidisciplinarietà al servizio della politica. L'esperienza degli urbanisti nella redazione del Pec di Salerno 8. Emanuela Coppola, Giuseppe Bruno - Quali strategie per la valorizzazione dei centri storici dei "comuni polvere"? 9. Enrica Papa - Il ruolo della politica nella pianificazione strategica: l'esperienza di Metropoli Terra di Bari 10. Francesco Varone - Il rapporto tra la pianificazione strategica e la pianificazione urbanistica 11. Mauro Francini, Annunziata Palermo - La pianificazione strategica: tra "politica" e urbanistica 12. Giuseppe Mazzeo - La pianificazione strategica di area vasta: la strategia della non scelta 13. Ornella Albolino, Maria Esposito - Pianificazione strategica e governo del territorio in Campania: il ruolo del Tavolo Città nelle politiche urbane 14. Angela Maria Digrandi, Germano Monteleone - Strumenti per la valutazione economica dei progetti di infrastruttura. Il caso dell'alta velocità - Scarica la brochure del programma - Scarica la locandina